نقش ناشناختۀ مؤسسات اعتباري صادراتي

(بيمۀ اعتبار صادراتي)

نويسنده

Jens Malling

روزنامه نگار

 برگردان: نيما قدرتي

مؤسسات اعتباري صادراتي (ECA)(١) تا کنون از ديد عموم پنهان مانده‌اند. به اعتقاد دليو جانتورکو، اقتصاد‌دان، اين مؤسسات «غول‌هاي ناشناخته» حوزۀ امور مالي بين‌المللي هستند.(٢) دولت‌ها اين سازمان‌هاي عمومي (و گاه شرکت‌هاي خصوصي که به حساب دولت کار مي‌کنند) را به عنوان محرّکي براي صادرات بنيان گذاشته‌اند، سازمان‌هايي که نه تنها حامي صنايع ملّي هستند، بلکه نقشي اساسي در تسهيل دادوستد بين‌المللي ايفا مي‌کنند. بانک صادرات-واردات ايالات متّحده (Ex-Im Bank) در آمريکا، BPiFrance، Euler Hermes Aktiengesellschaft در آلمان، شرکت صادرات و بيمه اعتبار چين (Sinosure) از اين جمله‌اند. اغلب ECA ها عضو اتّحاديۀ برن هستند، سازماني که در سال ١٩٣٤ تاسيس شد و مجمعي از بازيگران اصلي بيمه-اعتبار صادراتي و بيمۀ سرمايه‌گذاري در جهان است.

اعضاي اين انجمن در سال ٢٠١٧ به تنهايي منشا ٢٣٠٠ ميليارد دلار اعتبار و بيمه بوده‌اند، رقمي که معادل ١٤ درصد حجم کل مبادلات بين‌المللي کالاها و خدمات است. اين بازيگران اساسي معابر تجارت جهاني دو گونه ريسک را پوشش مي‌دهند : ريسک‌هاي تجاري و ريسک‌هاي مربوط به اعتبار دولت ها. ريسک‌هاي تجاري عبارت از مشکلات مالي يا فنّي هستند که ممکن است از زمان ثبت سفارش، تا تحويل و تا پرداخت خدمات يا کالا پيش بيايند-براي مثال: کشتي باري در دريا گم مي‌شود؛ يک مشتري خارجي از پرداخت صورت‌حساب سرباز مي‌زند يا در پرداخت آن تاخير دارد. ريسک‌هاي نوع دوم امّا مربوط به تاثيرات تصميمات دولت‌هاي خارجي و يا وضعيت سياسي کشورها بر قراردادهاي تجاري است. براي مثال : جلوگيري از تبديل ارز، ملّي‌سازي، بازگيري مجّوز تجاري، جنگ داخلي و... . ريسک‌هاي نوع اول را مي‌توان عموماً با ابزارهاي مالي کوتاه‌مدّت پوشش داد، در حالي که ريسک‌هاي نوع دوم نيازمند وام‌ يا ضمانت‌هاي ميان‌مدّت و بلندمد‌ّت هستند. در سال ٢٠١٧، مؤسسات عمومي، که بيشتر در زمينه ريسک‌هاي نوع دوم کار مي‌کنند، نزديک به نيمي از اعتبارات جديد ساليانه را تامين کرده‌اند، به عبارت ديگر، ٩٢٠ ميليارد دلار. اين رقم معادل شش برابر هزينه‌هاي جهاني ساليانه در زمينۀ کمک دولتي براي توسعه است. (٣)

نخستين نمونه‌هاي اعتبارات صادراتي مربوط به سال‌هاي آغازين قرن بيستم هستند. در سال ١٩١٩، دولت بريتانيا ادارۀ ضمانت اعتبارات صادراتي را براي بازپروري صادرات به روسيه تاسيس کرد، صادراتي که بر اثر جنگ جهاني اوّل متوقّف شده‌ بود. سازمان رسمي اعتبار صادراتي دولت فدرال آمريکا، Ex-Im Bank در سال ١٩٣٤ تاسيس شد. اين سازمان کمک‌هاي فراواني به شرکت‌هاي آمريکايي کرد تا بر دودلي خود نسبت به صادرات به مناطقي که آيندۀ سياسي نامطمئني داشتند غلبه کنند: آمريکاي لاتين دهۀ ٤٠، اروپاي دهۀ ٥٠ و اخيراً، کشورهاي در حال توسعه. در سال‌هاي پاياني دهۀ ٦٠، اغلب کشورهاي عضو سازمان همکاري و توسعه اقتصادي (OECD) (٤)ساختارهاي مشابهي براي خود تدارک ديدند. از سال ١٩٩٠ شمار فزاينده‌اي از کشورهاي غيرعضو اين سازمان نيز در اين زمينه آغاز به کار کرده‌اند: چين در سال ٢٠٠١ و روسيه در سال ٢٠١١.

ECA ها نقش مهمي در [بحران] سال ٢٠٠٨ بازي کردند. اين بحران که ريشه‌اي مالي داشت، خطر آن را به وجود آورده بود که تجارت بين‌المللي را گرفتار خود کند، چرا که ٨٠ تا ٩٠ درصد عمليات‌هاي وارداتي-صادراتي اکنون به پشتيباني خدمات مالي بيمه و اعتبار انجام مي گيرند. به درخواست دولت‌ها، ECA ها بار بيمه‌هاي خصوصي را به دوش گرفتند، چرا که اين شرکت‌ها تنها به بهايي گزاف حاضر به پوشش دادن مبادلات مي‌شدند. در اروپا، برخي دولت‌ها وضعيت ECA هايشان را به شکلي تغيير دادند که به آن‌ها اين امکان را مي‌داد تا به شکل کوتاه‌مدت در بازار مداخله کنند. در سال ٢٠١٠، ECA ها نزديک به ٣٠ درصد کل اعتبارات کوتاه‌مدت را (در جهان) ارائه دادند، افزايشي دوبرابري نسبت به ١٥ درصدي که مربوط به پيش از بحران بود.

به عقيدۀ پاملا بلکمون، يکي از معدود متخصصين اين حوزه و استاد دانشگاه ايالتي پنسيلوانيا : «تامين‌ مالي تجاري و بيمه-اعتبارات صادراتي‌اي که ECA ها ارائه دادند کمک فراواني به جلوگيري از مشکلات مربوط به نقدينگي در حين بحران (٢٠٠٨) کرد، و همين منجر به نجات تجارت بين‌المللي شد.» اين شکل از مداخله‌گري دولتي از منظر ديدگان پنهان مانده ‌است، در حالي که تزريق دوبارۀ سرمايه به بانک‌هاي ورشکسته توسط دولت‌ها اين احساس را در مردم برانگيخت که ماليات‌هاي آنان بار ناشي از مقررات‌زدايي مالي را بر دوش خواهد کشيد. او اضافه مي‌کند: «چندي از ECA ها با کسري خزانه‌اي مکرر فعاليت داشتند (کسري خزانه‌اي که ماليات دهنده بايد رفع مي‌کرد). اين شرايط تنها به واسطۀ عدم آگاهي از وجود ECA ها از لحاظ سياسي قابل حفظ بود. ناشناخته بودن اين مؤسسات بود که به دولت‌مردان اين امکان را داد که خزانۀ عمومي را بي هيچ دغدغه‌اي خالي کنند.»(٥). حتّي پس از بازگشت نقدينگي به بازارهاي مالي، ECA ها به افزايش فعاليت خود ادامه دادند. بين سال‌هاي ٢٠٠٧ و ٢٠١٧، ميزان اين فعاليت‌ها دو برابر شد و به رقم گردش بازيگران خصوصي رسيد. م. توپي وستري، رئيس اتّحاديۀ برن در گزارش سالانۀ اين سازمان مي‌نويسد: «بانک‌ها تمايل چنداني به پذيرش ريسک‌هايي که پيش از بحران (٢٠٠٨) مي‌پذيرفتند ندارند». (٦)

ماليات‌دهندگان کشورهايي که در آن‌ها پروژه‌هاي تجاري با پشتيباني مالي اين مؤسسات انجام شده‌اند نيز در معرض تحمّل اين خسارات هستند. لارس کخ، از مسئولين انجمن ActionAid در دانمارک، که سازماني بين‌المللي براي مبارزه با فقر است، مي‌گويد: «کشورهاي صادرکننده عموماً ضمانتي دولتي بر اعتبارات صادراتي دارند. به عبارت ديگر، اگر يک شرکت خصوصي کشوري در جنوب نتواند وام خود را پرداخت کند، دولت اين کشور است که پرداخت صورت حساب را بر عهده خواهد گرفت.» عملاً منشا ٨٠ درصد بدهي کشورهاي در حال توسعه به کشورهاي اروپايي همين ضمانت‌هاي اعتبار صادراتي هستند. انجمن شبکۀ اروپايي بدهي و توسعه (Eurodad )بر اساس مطالعه‌اي بر پنج ECA به اين نتيجه رسيد که ٨٥ درصد بدهي‌هاي دوطرفه‌اي که از سال ٢٠٠٥ تا ٢٠٠٩ رفع شدند مربوط به ضمانت‌هاي اعتبار صادراتي بودند. (٧) مبالغي که تحت عنوان کمک‌هاي دولتي براي توسعه ثبت شدند و به جاي تامين مالي برنامه‌هاي ريشه‌کن کردن فقر صرف تزريق سرمايه به ECA ها شدند.

ECA ها از پروژه‌هاي متعددي حمايت کرده‌اند که تاثيراتي پرسش برانگيز بر توسعه و محيط زيست داشته ، و يا حقوق بشر را به مخاطره انداخته است. به عنوان مثال، ناوهاي جنگي‌اي که آلمان در دوران ديکتاتوري سوهارتو (١٩٦٧-١٩٩٨) به اندونزي فروخت و يا برخي پروژه‌هاي عمراني، که هيچ‌گاه به سرانجام نرسيدند در حالي هزينه‌شان پرداخت شده بود، نظير نيروگاه موجي نروژي که در سال ١٩٩٥ به اندونزي فروخته شد. پروژه‌هاي ديگري که بازخوردهاي اجتماعي شديدي داشتند، مانند سد Daule-Peripa در اکوادور که با کمک مؤسسه ايتاليايي Servizi Assicurativi del Commercio Estero (SACE) ساخته شد. از سال ٢٠٠٩، ECA دولت چين، Export-Import Bank of China دو وام به مبلغ کلي ١٠٦٤ ميليون دلار در اختيار سريلانکا براي ساخت بندر هامبانتوتا گذاشته است. در عوض، سريلانکا متعهد شد شرکت China Harbour را براي ساخت اين بندر استخدام کند. در پايان سال ٢٠١٧، سريلانکا که مشکلات زيادي در پرداخت بدهي خود داشت، امتياز انحصاري اين بندر را به مدّت ٩٩ سال به چين اعطا کرد، معاهده‌اي که به عقيدۀ منتقدان آن، تماميت ارضي اين کشور را به مخاطره انداخته است. (٨)

دولت‌هاي عضو OECD براي توجيه بي‌ميلي و تعلّل خود نسبت به وضع مقررات جدي‌تر بر اعطاي کمک‌هاي صادراتي، بحث رقابت‌پذيري با اقتصادهاي نوظهور را مطرح مي‌کنند. در همين راستا يکي از کارشناسان OECD با نگراني مي‌گويد سه ECA اصلي چين (Sinosure, Export-Import Bank of China, China Development Bank) «با سرعت زيادي فعاليت‌هايشان را گسترش مي‌دهند». (٩) طبق داده‌هاي اتّحاديۀ برن، ايالات متّحده با فاصلۀ زيادي کماکان بزرگترين تامين‌کننده کمک‌هاي صادراتي است. اين مؤسسات بيش از ٢٠ ميليارد دلار اعتبار جديد ميان‌مدت و بلند‌مدت صادر کرده‌اند. پس از آن، هند با ١٤ ميليارد، قطر با ٨ ميليارد و بريتانيا با ٥ ميليارد دلار از بزرگترين فعالان حوزه هستند. چين به طور رسمي ٣ ميليارد دلار اعتبار جديد صادر کرده است؛ رقمي که تخميني حداقلي است و نشان از حساسيت اين ارقام براي دولت چين دارد. تنها Sinosure عضو اتّحاديۀ برن است و دو مؤسسه بزرگ چيني ديگر در سايه‌اي از ابهام قرار دارند. اين در حالي است که اين دو مؤسسه در ابرپروژۀ «راه‌هاي جديد ابريشم» بسيار فعّالند. شبکه‌اي از زيرساخت‌ها در چند ده کشور مختلف که تامين مالي آن از خزانۀ عمومي چين انجام شده‌ است. Ex-Im Bank در آخرين گزارش خود تخمين زده است که مسئولان چيني رقمي نزديک به ٣٤ ميليون دلار اعتبار ميان‌مدت و بلند‌مدت براي حمايت از صادرات در نظر گرفته‌اند. نکته‌اي که نشان از نزديک شدن پکن به واشينگتن در اين رقابت دارد.

در حالي که پکن اين ارقام را جزو اسرار دولتي مي‌داند، کشورهاي عضو OECD ناچار به همکاري با شمار فزايندۀ ONG هايي هستند که مطالبۀ شفاف‌سازي هرچه بيشتر دربارۀ مؤسسات اعتباري دارند. در سال ٢٠١٥، Ex-Im Bank آمريکايي براي تجديد مجوزش توسط کنگره با مشکلات زيادي روبرو شد، همين موضوع منجر به فريز (بسته) شدن اعتباراتش از ماه ژوئيه تا دسامبر شد. در مارس ٢٠١٨ آخرين عضو از پنج نفر اعضاي شوراي اداري (Administration Council) از سمت خود استعفا داد و کاخ سفيد، به دليل مقاومت‌هاي برخي از سناتورهاي جمهوري‌خواه هنوز موفق به يافتن جايگزيني براي او نشده است. اين افراد که منتقدان نهاد قدرت (institution) هستند، ECA ها را در زمرۀ رانت‌هايي مي‌بينند که از عملکرد صحيح بازار جلوگيري مي‌کند. با اين حال، دونالد ترامپ، پس از آن‌که نظرش را در اين باره، همچون بسياري موارد ديگر، تغيير داد، اعلام کرد در نظر دارد ازEx-Im Bank به عنوان ابزاري مناسب براي مبارزه با تراز تجاري منفي آمريکا استفاده کند.

١- در جهان فرانسوی زبان (و در متن اصلی) ACE (Agence de crédit à l’éxportation)نامیده شده‌اند. (م)

٢- Delio Gianturco, Export Credit Agencies : The Unsung Giants of International Trade and Finance, Quorum Books, Westport (Connecticut), 2001.

٣- « Berne Union Yearbook 2018 » (PDF), Berne Union, Londres. http://cdn.berneunion.org/assets/Im...

٤- Pamela Blackmon, The Political Economy of Trade Finance : Export Credit Agencies, the Paris Club and the IMF, Routledge, Abingdon, 2017.

٥- « Berne Union Yearbook 2018 » (PDF), op. cit http://cdn.berneunion.org/assets/Im...

٦- Øygunn Sundsbø Brynildsen, « Exporting goods or exporting debts ? Export credit agencies and the roots of developing country debt » (PDF), Eurodad, Bruxelles, décembre 2011.

٧- Kai Schultz, « Sri Lanka, struggling with debt, hands a major port to China », The New York Times, 12 décembre 2017.

٨- Lennart Skarp, « Chinese export credit policies and programmes » (PDF), OCDE, Paris, 16 mars 2015.

٩- Alan Rappeport, « Trump wants to close trade gap, but leaves export agencies in limbo », The New York Times, 19 avril 2018.

.................................................

برگرفته از:«لوموند دیپلماتیک»

https://ir.mondediplo.com/article3101.html