مالیه عمومی یا خزانه سلطان؟

محمدرضا شالگونی

سه روز پیش ( ۲۴ مهر ) خبری در میان گرد و خاک اخبار مهم روز گم شد: نمایندگان مجلس در کمیته حل اختلاف مجلس و دولت موافقت کردند که نقش نظارتی دیوان محاسبات کشور بر نحوه اجرای برنامه پنجم توسعه حذف شود و این نقش به "کمیسیون های تخصصی" مجلس واگذار گردد. این کار زیر فشار دولت صورت گرفته که مخالف نظارت دیوان محاسبات بر چگونگی اجرای برنامه پنجم است و در پنج سال اخیر نیز بارها خشم خود را از گزارشات نظارتی دیوان محاسبات نشان داده است که یکی از پرسر و صداترین آنها همان ماجرای گم شدن یک میلیارد دلار از درآمدهای نفتی در دولت احمدی نژاد بود.

گرچه از "برکت نظام الهی ولایت فقیه" ، نظارت بر مالیه عمومی در جمهوری اسلامی هرگز معنایی نداشته است ، اما حذف رسمی نقش نظارتی دیوان محاسبات در یک لایحه مهم مربوط به اقتصاد کشور ، گام بزرگی است در جاانداختن خلافت اسلامی و کنار گذاشتن اصل حاکمیت مردم حتی در تئوری. باید به یاد داشته باشیم که اصل حاکمیت مردم بدون نظارت آنها بر مالیه عمومی (یعنی عملیات مالی کلیه نهادهای دولتی) بی معناست. در حقیقت به لحاظ تاریخی ، پذیرش نظارت مردم بر درآمدها و هزینه های دولت یکی از مهم ترین شرایط جاافتادن اصل حاکمیت مردم بوده است.

نخستین حملات مردم علیه اقتدار دولت های استبدادی در بسیاری از کشورها با اعتراض به سیاست های مالی و عایدات و هزینه های این دولت ها شروع شده است. مثلاً انقلاب امریکا با اعتراض به مالیات های تحمیلی دولت انگلیس بر این کلنی ها آغاز گردید و با شعارِِ "بدون داشتن نماینده مالیات نمی دهیم" (no taxation without representation) گسترش یافت و نهایتاً به اعلام استقلال آنها از انگلیس و اعلام حق کلنی نشینان در تعیین سرنوشت خودشان به پیروزی رسید. فراموش نباید کرد که همین شعارِِ "بدون داشتن نماینده مالیات نمی دهیم" خود ، از انقلاب انگلیس (در نیمه قرن هفدهم) گرفته شده بود. و انقلاب فرانسه نیز که حدود ۱۵ سال بعد از انقلاب امریکا مشتعل شد ، با خوداری نمایندگان مردم عادی یا به اصطلاح "طبقه سوم" از پرداخت مالیات بدون پذیرش اصل نمایندگی برابر برای همه طبقات آغاز گردید. و می دانیم که انقلاب مشروطیت خود ما نیز ( که در واقع نخستین انقلاب دموکراتیک آسیا بود ) با اعتراض به سیاست های مالیاتی دولت مظفرالدین شاه آغاز گردید و ( لا اقل در روی کاغذ ) به اعلام اصل حاکمیت مردم انجامید. همین پیوند ضروری میان اصل حاکمیت مردم و نظارت آنها بر مالیه عمومی باعث شده که در همه دولت های امروزی که ( لا اقل در حرف ) اصل حاکمیت مردم را می پذیرند ، نظارت بر مالیه عمومی بر عهده قوه مقننه یعنی نمایندگان منتخب مردم باشد و در نظام هایی که دو مجلس دارند ، این حق نظارت متعلق به مجلسی باشد که اعضای آن تماماً انتخابی هستند و شمار منتخبان با شمار انتخاب کنندگان تناسب مستقیم دارد. مثلاً این حق در امریکا اساساً در دست مجلس نمایندگان آن کشور است (و نه مجلس سنا) یا در انگلیس این حق انحصاراً به مجلس عوام تعلق دارد و ( نه مجلس لردها) و همین روال را در کشورهای دیگر نیز به اشکال مختلف می توان مشاهده کرد. به تبعیت از همین روال بود که قانون اساسی مشروطیت ایران نیز با این که (در اصل ۲۷ ) اعتبار قوانین را منوط به تصویب هر دو مجلس (شورای ملی و سنا) می دانست ، ولی با صراحت اعلام می کرد که "لکن وضع و تصویب قوانین راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس شورای ملی است". و تأسیس دیوان محاسبات را اعلام می کرد و (در اصل ۱۰۲ ) مقرر می کرد که "دیوان محاسبات مامور به معاینه و تفکیک محاسبات اداره مالیه و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه‌است و مخصوصا مواظب است که هیچیک از فقرات مخارج معینه در بودجه از میزان مقرر تجاوز ننموده تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد و همچنین معاینه و تفکیک محاسبه مختلفه کلیه ادارات دولتی را نموده اوراق سند خرج محاسبات را جمع آوری خواهد کرد و صورت کلیه محاسبات مملکتی را باید به انضمام ملاحظات خود تسلیم مجلس شورای ملی نماید". و در ادامه این سنت شناخته شده و جاافتادۀ جهانی بود که نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی هر چند عملاً اصل حاکمیت مردم را قبول نداشتند ، ولی در دوره انقلاب ناگزیر شدند در ظاهر آن را بپذیرند و بنابراین در اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی اعلام کردند که "دیوان محاسبات کشور مستقیما زیر نظر مجلس شورای اسلامی است. سازمان و اداره امور آن در تهران و مراکز استانها به موجب قانون تعیین خواهد شد." و "دیوان محاسبات به کلیه حسابهای وزارتخانه‏ها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاه‏هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‏‏ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع‏آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود".

با این سابقه و سنت ، روشن است که مخالفت دولت احمدی نژاد با نظارت دیوان محاسبات بر برنامه پنجم یک کار ساده نیست ، بلکه باید حرکتی بسیار مهم در جهت بی معنا کردن اصل حاکمیت مردم (حتی در سطح نظری) نگریسته شود. معنای این حرکت مخصوصاً هنگامی روشن تر می گردد که آن را در متن تحولات چند ساله گذشته جمهوری اسلامی بررسی کنیم. یکی از ویژگی های جمهوری اسلامی این است که بخش بزرگی از اقتصاد کشور نه جزو بخش عمومی تلقی می شود و نه جزو بخش خصوصی. و منابع اقتصادی عظیمی را در زیر کنترل دستگاه ولایت قرار می دهد و در عین حال از حوزه نظارت دیوان محاسبات کشور بیرون می کشد. تردیدی نیست که وجود این بخش نه تنها با اصل حاکمیت مردم و نظارت آنها بر مالیه عمومی مباینت دارد ، بلکه اختیارات و امکانات بی حسابی در دست ولی فقیه متمرکز می کند که حتی بر مبنای  قانون اساسی خودِ رژیم اعتبار قانونی ندارند. اما مسأله مهم تر و خطرناک تر این است که در سال های اخیر این بخش به صورت جهشی در حال گسترش است. مثلاً بخش بزرگی از اقتصاد کشور با سرعتی فزاینده تحت مالکیت و کنترل سپاه پاسداران در می آید تا جایی که حالا سپاه را باید بزرگ ترین کارفرمای کشور بدانیم. معنای گسترش بخش سوم ( یعنی بخش شبه دولتی ) این است که اصل نظارت مردم بر مالیه عمومی حتی در سطح تئوریک نیز نفی می گردد. ما اکنون با شترگاو پلنگی روبرو هستیم که در حیاتی ترین حوزه های حیات کشور ما را به دوران سلطنت های مطلقه بر می گرداند. نهادهای تحت کنترل دستگاه ولایت در عین حال که هسته مرکزی قدرت سیاسی را تشکیل می دهند ، دارایی ها و فعالیت های اقتصادی را ( که بسیار هم گسترده هستند ) رسماً از حوزه نظارت عمومی خارج می سازند. با توجه به این حقیقت است که تصمیم اخیر کمیته حل اختلاف مجلس و دولت را باید میخ دیگری بر تابوت اصل حاکمیت مردم و نظارت آنها بر مالیه عمومی بدانیم. حقیقت این است که ما در جمهوری اسلامی عملاً به جای مالیه عمومی همیشه با خزانه سلطانی سر و کار داشتیم ، ولی اکنون حتی در تئوری نیز می خواهند به آن رسمیت و صراحت بدهند.

۲۷ مهرماه ۱۳۸۹

محمدرضا شالگونی