کند و کاوی درباره فدرالیسم (۹)

منوچهر صالحی

فدرالیسم در امارات متحده عربی

در دوران پیشااسلام تمامی نواحی ساحلی خلیج فارس بخشی از امپراتوری‌های هخامنشی، اشکانی و ساسانی بودند. با پیروزی عرب‌ها بر ایران و جذب امپراتوری ایران در خلافت اسلامی، مناطق ساحلی جنوب خلیج فارس نیز بخشی از آن امپراتوری گشت. در این دوران چند بندر در سواحل جنوبی خلیج فارس ساخته شدند و بازرگانان هندی و چینی با کشتی‌های خود برای خرید مرواریدهائی که در این منطقه از دریا استخراج می‌شدند، در این بندرها لنگر می‌انداختند. مناطق جنوبی خلیج فارس با پیدایش امپراتوری عثمانی نخست مستعمره آن امپراتوری و پس از تحقق امپراتوری صفویه دگربار ضمیمه سرزمین ایران شدند. پرتقالیان توانستند در سال ۱۵۰۷، یعنی در دوران شاه اسماعیل صفوی جزیره هرمز را اشغال کنند و سپس به تدریج برخی دیگر از جزایر خلیج فارس و هم‌چنین بحرین را نیز مستعمره خود سازند. در سال ۱۶۲۲ میلادی، یعنی در دوران شاه عباس پرتغالی‌ها با کمک انگلیسی‌ها از خلیج فارس بیرون رانده شدند و تمامی سواحل این خلیج و هم‌چنین همه جزایر آن ضمیمه سرزمین ایران شد. دولت بریتانیا که در سده ۱۹ نیرومندترین قدرت دریائی جهان بود، در دو قراردادی که در سال‌های ۱۸۰۹ و ۱۸۱۲ میلادی با دولت قاجار امضاء کرد، حاکمیت کامل ایران بر تمامی جزایر و سواحل خلیج فارس را به رسمیت شناخت.

پس از سقوط صفویه و خلأ قدرت در ایران، در سرزمینی که امروز امارات متحده عربی تشکیل شده است، دزدان دریائی ساکن شدند و کشتی‌رانی تجاری را مورد تهدید قرار دادند. در همین دوران نیروی دریائی بریتانیا توانست به تدریج بیش‌تر سواحل و جزیره‌های خلیج فارس را کنترل کند و به‌خاطر تأمین امنیت کشتی‌رانی در سال ۱۸۲۰ با امیران دزدهای دریائی قراردادی مبنی بر تحت الحمایه بودن این مناطق امضاء کرد. در سال ۱۸۹۲ بنا بر قرارداد دیگری امیران این شیخ‌نشینان تعهد کردند که بدون موافقت دولت بریتانیا حق ندارند به سرزمین دیگری بپیوندند و یا آن که با کشورهای دیگر روابط سیاسی برقرار کنند. دولت بریتانیا نیز در همین قرارداد مسئولیت حفظ امنیت این مناطق را پذیرفت.

امارات متحده عربی را می‌توان دولت فدرال پادشاهی میراثی نامید که یکی از چند دولت فدرالی ضددمکراتیک جهان است. این دولت از اتحاد ۷ شیخ‌نشین خودگردان تشکیل شده است که عبارتند از ابوظبی، اُم‌القوین، دُبی، رأس‌الخیمه، شارجه، عجمان و فجیره که تا سال ۱۹۷۱ مناطق تحت‌الحمایه دولت بریتانیا بودند. به‌عبارت دیگر، دولت بریتانیا در آن سال‌ها برای کاستن هزینه‌های جاری خویش تصمیم گرفت نیروهای نظامی خود را از خلیج فارس بیرون برد و در این رابطه از یک‌سو شاه ایران را مجبور کرد در برابر بازپس گرفتن سه جزیره ابوموسی، تُنب بزرگ و تُنب کوچک که در گذشته همیشه بخشی از سرزمین ایران بودند، بحرین را به مثابه دولتی مستقل به رسمیت بشناسد و از سوی دیگر با تأسیس دولت امارات متحده عربی موافقت کند. در عوض ایالات متحده آمریکا و دولت بریتانیا ایران را به‌مثابه «ژاندارم خلیج فارس» به رسمیت شناختند، یعنی پذیرفتند که ایران دارای نیرومندترین نیروی نظامی و قدرت تعیین‌کننده این بخش از خاورمیانه باشد.

وسعت امارات متحده عربی برابر با ۸۳٫۶۰۰ کیلومتر مربع است. اما از آن‌جا که بیش از ۸۸ ٪ سرزمین امارات متعلق به شیخ‌نشین ابوظبی است و جمعیت این شیخ‌نشین بیش‌تر از جمعیت هر شیخ‌نشین دیگر است، در نتیجه ابوظبی در امارات متحده عربی دارای نقشی ویژه است. از یک‌سو شهر ابوظبی به پایتخت دولت امارات متحده عربی بدل شده است و از سوی دیگر بنا برقانون اساسی کنونی امیر ابوظبی همیشه عالی‌ترین مقام سیاسی امارات متحده عربی را بر عهده خواهد داشت، یعنی شاه امیران امارات خواهد بود. دیگر آن که چون شیخ‌نشین دُبی از نظر وسعت سرزمینی و تعداد جمعیت در مقام دوم قرار دارد، باز بنا بر قانون اساسی امیر این شیخ‌نشین همیشه نخست‌وزیر امارات متحد عربی خواهد بود. به این ترتیب دو شیخ‌نشینی که از نقطه‌نظر وسعت، جمعیت و ثروت در ردیف یکم و دوم قرار دارند، بنا بر قانون اساسی امارات متحده عربی رهبری سیاسی این کشور فدرال را از آن خود ساخته‌اند. به عبارت دیگر این دو شیخ نشین ۵ شیخ‌نشین دیگر را که دارای منابع نفت و گاز نیستند و به همین دلیل تهی‌دست هستند، از نقطه‌نظر سیاسی و اقتصادی به‌خود وابسته ساخته‌اند.

بنا بر قانون اساسی دولت امارات متحد عربی دولتی فدرال است که از اتحاد  ۷ شیخ‌نشین که هر یک از آن دارای حکومت ایالتی خویش می‌باشد، تشکیل شده است. برخی از پژوهش‌گران دولت امارات را دولتی مبتنی بر «سیستم ریاستی پدرشاهی» می‌دانند. در این دولت فدرال امیران ۷ شیخ‌نشین که عضو «شورای عالی فدرال»[1] هستند، با مشورت هم‌دیگر سرنوشت اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی دولت امارات را تعیین می‌کنند. به این ترتیب ساختار سیاسی امارات معجونی از ساختارهای سنتی و مدرن سیاسی است. روشن است که موجودیت «شورای عالی فدرال» که آن را «شورای حکومتی» نیز می‌نامند، امارات را به دولتی دمکراتیک بدل نمی‌سازد، زیرا حاکمان شیخ‌نشین‌های هفت‌گانه از سوی مردم برگزیده ‌نشده‌اند و بلکه بنا بر اصل وراثت به قدرت سیاسی دست یافته‌اند. چکیده آن که قدرت سیاسی در این دولت فدرال به طور کامل در اختیار ۷ امیر از ۷ شیخ نشین قرار دارد.

بالاترین قوه اجرائی در سیستم سیاسی امارات متحده عربی «شورای عالی فدرال» است که  «کابینه فدرال»[2] را برمی‌گزیند و آن را «شورای وزیران»[3] نیز می‌نامند. هم‌چنین سیستم قضائی این کشور تا آن‌جائی که به قوه اجرائی مربوط نمی‌شود، هم‌چون قوه قضائی در کشورهای اروپائی از استقلال برخوردار است که عالی‌ترین ارگان آن «دیوان عالی فدرال»[4] است. 

هم‌چنین اعضای «شورای حکومتی» که از امیران هفت شیخ‌نشین تشکیل شده است، از میان خود دو تن را برای ۵ سال به عنوان رئیس و معاون  این شورا برمی‌گزینند. «شورای حکومتی» هم‌زمان قوه قانون‌گذار و قوه اجرائی است، یعنی در امارات متحده عربی دو قوه اجرائی و قانون‌گذاری از نقطه‌نظر اداری درهم آمیخته‌اند. قوانین و هم‌چنین فرمان‌های حکومتی دولت فدرال توسط «شورای حکومتی» وضع می‌شوند و همین ارگان وظیفه اجرای قوانینی را که خود تصویب کرده است، دارد. هم‌چنین «شورای حکومتی» از حق گزینش و بنا بر پیش‌نهاد رئیس خویش از حق عزل نخست‌وزیر، یعنی رئیس کابینه برخوردار است.

بنا بر قانون اساسی «شورای وزیران» ریاست قوه اجرائی را بر عهده دارد. اما همان‌گونه که دیدیم،این  شورا از یک‌سو باید قوانین مصوبه «شورای حکومتی» را پیاده کند و از سوی دیگر در برابر تصمیمات اجرائی «شورای حکومتی» نمی‌تواند از خود واکنشی نشان دهد. همان‌گونه که در پیش یادآور شدیم، هر چند نخست‌وزیر باید از سوی «شورای حکومتی» برگزیده شود، اما بنا بر قانون اساسی حاکم شیخ‌نشین دوبی همیشه نخست‌وزیر امارات متحده عربی خواهد بود و گزینش او از سوی «شورای حکومتی» اقدامی نمایشی است.

در امارات متحده عربی احزاب سیاسی وجود ندارند و سیاست کشور نه توسط مردم، بلکه توسط امیران هفت شیخ‌نشین تعیین می‌گردد. در سال ۲۰۰۶ نیمی از نمایندگان «شورای ملی فدرال»[5] از سوی مردم برگزیده ‌شدند و نیم دیگر توسط امیران هفت شیخ‌نشین تعیین گشتند. البته تعداد مردمی که در انتخابات شرکت کردند، بسیار اندک بوده است. برای نمونه در شیخ‌نشین ابوظبی که جمعیت آن بیش از یک ‌میلیون تن است، فقط ۳۶۳۰ تن برای شرکت در انتخابات ثبت نام کردند و از این تعداد ۶۰٫۲ ٪ پای صندوق‌های رأی رفتند. بنابراین نقش مردم در گزینش نمایندگان خود بسیار اندک است. دیگر آن که تعداد نمایندگان هر شیخ‌نشینی بر حسب تعداد جمعیت آن شیخ نشین تعیین می‌گردد و از آن‌جا که تعداد جمعیت شیخ‌نشینان ابوظبی و دوبی بیش‌تر از دیگر شیخ‌نشین‌ها می‌باشد، هر یک از این دو شیخ‌نشین ۴ نماینده منتخب به «شورای ملی فدرال» می‌فرستند. هم‌چنین رئیس «شورای ملی فدرال» توسط اعضاء شورا برگزیده می‌شود. هدف نهائی آن است که به‌تدریج «شورای ملی فدرال» به پارلمان دولت فدرال بدل شود و تمامی نمایندگان آن مستقیم از سوی مردم برگزیده شوند، یعنی جهت انکشاف ساختار سیاسی امارات متحده عربی به سوی دمکراسی است. اما در وضعیت کنونی ملاط دمکراسی در ساختار سیاسی این دولت فدرال بسیار اندک است و با این حال دولت امارات در سال ۲۰۱۸ در رده‌بندی جهانی دولت‌ها در رابطه با معیارهای سنجش دمکراسی از میان ۱۶۷ دولت در رده‌ ۱۴۷، یعنی ۳ پله بالاتر از دولت ایران (رده ۱۵۰) قرار داشت که دشرکت مردم در انتخابات مجلس و ریاست جمهوری بیش از ۶۰ ٪ است و شوراهای شهر و روستا نیز از سوی مردم برگزیده می‌شوند.

«شورای ملی فدرال» بنا بر قانون اساسی فدرال هم‌زمان دارای نقشی تعیین‌کننده در حوزه قانون‌گذاری و اجرائی است. وظیفه اصلی این شورا تدوین و یا تغییر قوانین فدرال است. دیگر آن که وزیران حکومت فدرال موظف هستند گزارش کارکردهای خود را در اختیار «شورای ملی فدرال» قرار دهند و هم‌چنین با حضور در نشست‌های این شورا مورد بازخواست قرار گیرند.

هم‌چنین در سال‌های گذشته از یک‌سو به تدریج به تعداد نهادهای دولت فدرال افزوده گشت و از سوی دیگر تناسب قدرت اجرائی به سود نهادهای فدرال دگرگون شد، زیرا بنا بر قانون اساسی حکومت‌های ایالتی می‌توانند برخی از حقوق اجرائی خود را به نهادهای حکومت فدرال واگذار کنند. برای نمونه سران هفت شیخ‌نشین در سال ۱۹۷۰تصمیم گرفتند ارتش واحدی، یعنی ارتش فدرال را به‌وجود آورند و در نتیجه ارتش‌های محلی جذب ارتش فدرال شدند.

جمعیت امارات متحده عربی اینک حدود ۱۰ میلیون تن است که فقط کمی بیش‌تر از یک‌میلیون دارای تابعیت امارات هستند و مابقی مهاجرانی هستند که در این کشور نیروی کار خود را می‌فروشند. ۷۰ ٪ از شهروندان امارات عرب‌تبارند و ۳۰ ٪ دارای تبار ایرانی، هندی، پاکستانی و بنگلادژی هستند. هم‌چنین بیش‌تر مردمی که در امارات می‌زیند، پیرو دین اسلام هستند، اما مهاجرانی که پیرو ادیان دیگرند، در این کشور توانسته‌اند عبادتگاه‌های خود را بسازند. به‌عبارت دیگر، دولت امارات از سیاست آزادی دینی پیروی می‌کند. هم‌چنین بنا بر قانون اساسی زبان عربی زبان رسمی دولت امارات متحده عربی است، اما در این کشور روزنامه‌هائی به زبان‌های دیگر نیز منتشر می‌شوند. هم‌چنین در این کشور پوشش اسلامی اجباری نیست، هر چند که بیش‌تر بانوان امارات و زنان مهاجر مسلمان با پوشش اسلامی در محافل عمومی ظاهر می‌شوند.

همان‌گونه که پیش‌تر یادآور شدیم در کنار نهادهای دولت فدرال هر شیخ‌نشینی دارای حکومت محلی یا ایالتی خود است. از آن‌جا که تاریخ پیدایش شیخ‌نشینان گوناگون بوده است، در نتیجه ساختارهای حکومت‌های ایالتی هنوز دارای بافتی سنتی و متفاوت از هم‌دیگر‌ند. برای نمونه شیخ‌نشین ابوظبی دارای حکومت ویژه خویش است. شیخ‌نشین ابوظبی وسیع‌ترین و پر جمعیت‌ترین شیخ‌نشین امارات متحده عربی است و در حال حاضر بیش از ۲٫۴ میلیون تن در این امیرنشین زندگی می‌کنند. هم‌چنین این شیخ‌نشین دارای حکومت محلی و یا ایالتی پیش‌رفته‌ای است. به‌همین دلیل نیز بنا بر قانون اساسی فدرال شهر ابوظبی پایتخت و شیخ ابوظبی بالاترین مقام سیاسی، یعنی پادشاه امارات متحده عربی است. مقام شیخ ابوظبی در محدوده ایالت ابوظبی پادشاهی مطلقه است، یعنی در این شیخ‌نشین نشانی از ساختار دولت دمکراتیک نمی‌توان یافت. با این حال در این شیخ نشین «شورای اجرائی»[6] وجود دارد که می‌توان آن را حکومت مرکزی شیخ‌نشین ابوظبی پنداشت. وزیران شیخ‌نشین ابوظبی عضو «شورای اجرائی» هستند که توسط شیخ ابوظبی برگزیده می‌شوند. ابوظبی هم‌چنین دارای «شورای مشاوره ملی»[7] است که در آن ۶۰ تن از سران قبائل و خانواده‌های مهم عضوند. سیاست‌های حکومت ایالتی ابوظبی توسط این شورا تعیین می‌شود. دیگر آن که شیخ‌نشین ابوظبی به دو ایالت تقسیم شده است که آن‌ها را منطقه غربی و شرقی می‌نامند. حکومت‌های محلی این مناطق توسط اعضای خانواده سلطنتی اداره می‌شوند. شهرهای بزرگ این شیخ‌نشین دارای شوراهای شهر هستند. هم‌چنین در دیگر شیخ‌نشینان نیز نهادهائی کم و بیش شبیه کابینه وزیران و شوراهای شهر وجود دارند. در برخی از شیخ‌نشینان امیر ایالت می‌تواند کسی را به‌مثابه والی برای اداره بخشی از ایالت خود برگزیند. در این موارد والی فقط در برابر امیر ایالت مسئول است. ابوظبی ثروتمندترین شیخ‌نشین امارات متحده عربی است، زیرا صاحب ۱۰ ٪ از ذخایر نفت جهان است و به همین دلیل تولید ناخالص سرانه این شیخ‌نشین در سال ۲۰۱۸ برابر با ۶۳۰۰۰ دلار بوده است.

شیخ‌نشین دوبی از نقطه‌نظر وسعت، جمعیت و ثروت دومین شیخ‌نشین امارات است. ساختار سیاسی این شیخ‌نشین را نیز باید سلطنت مطلقه نامید. شیخ‌نشین دوبی فاقد پارلمانی به سبک دولت‌های دمکراتیک است، اما در این شیخ‌نشین مجلسی سنتی وجود دارد که در آن مردم می‌توانند مشکلات و خواست‌های خود را با نمایندگان دولت ایالتی در میان نهند. بنا بر قانون اساسی فدرال شیخ دوبی همیشه نخست‌وزیر دولت امارات متحده عربی خواهد بود. «شورای اجرائی دوبی»[8] در سال ۲۰۰۳ تشکیل شد. این شورا هم‌چون «شورای اجرائی» ابوظبی سیاست‌های دولت محلی دوبی را تعیین می‌کند. دوبی در کنار ابوظبی بخش عمده اقتصاد دولت فدرال را در اختیار خود دارند.

شیخ‌نشین‌های شارجه و عجمن نیز هم‌چون ابوظبی و دوبی دارای «شورای اجرائی» هستند. شیخ‌نشین شارجه هم‌چنین دارای «شورای قانون‌گذاری» است که مسئول تدوین قوانین ایالتی است.

حکومت امارات متحده عربی می‌کوشد با سرمایه‌گذاری درآمدهای خود از نفت و گاز جامعه سنتی را مدرن سازد. در این زمینه اقتصاد امارات متحده عربی بسیار پیش‌رفت کرده است و درآمد ناخالص ملی این دولت فدرال که جمعیت آن در سال ۲۰۱۷ کمی بیش از ۹ میلیون تن بود، بیش از ۳۷۷ میلیارد دلار بوده است. در مقایسه تولید ناخالص ملی ایران با بیش از ۸۰ میلیون جمعیت در سال ۲۰۱۷ برابر با ۴۳۰ میلیارد دلار بوده است.

چکیده آن که هفت شیخ‌نشین که دارای ساختار سیاسی پادشاهی مطلقه هستند، توانستند با پیوستن به هم دولت امارات متحده عربی را به‌مثابه دولتی فدرال که فاقد ساختار سیاسی دمکراتیک است، به‌وجود آورند و به این ترتیب آشکار سازند که حکومت فدرال حتمن نباید دارای ساختاری دمکراتیک باشد. واقعیت نیز نشان می‌دهد در بیش‌تر کشورهائی که پس از جنگ جهانی یکم توانستند دولت‌های فدرال را به‌وجود آورند، این دولت‌ها هر چند بنا بر قانون اساسی باید دارای ساختاری دمکراتیک می‌بودند، اما در عمل دولت‌های فدرال استبدادی بودند که برجسته‌ترین نمونه آن دولت اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی بوده است.

ادامه دارد

اکتبر ۲۰۱۹

msalehi@t-online.de

www.manouchehr-salehi.de

پانوشت‌ها:

________________

[1] Federal Supreme Council

[2] Federal Cabinet

[3] Council of Ministers

[4] Federal Supreme Court

[5] Federal National Council

[6] Executive Council

[7] National Consultative Council

[8] Dubai Executive Council