کند و کاوی درباره فدرالیسم

 (۸)

منوچهر صالحی

فدرالیسم در استرالیا

برای نخستین بار در سال ۱۷۷۰ انگلیسی‌ها جزیره یا قاره استرالیا را کشف کردند و این سرزمین پهناور را مستعمره بریتانیای کبیر نامیدند. از آن‌جا که چندی بعد ایالات متحده آمریکا با اعلان استقلال از بریتانیا جدا شد، دولت انگلیس از ۱۷۸۸ مُجرمان خود را با کشتی به استرالیا کوچاند و تا سال ۱۸۶۸، یعنی طی ۸۰ سال روی هم ۱۶۰ هزار مُجرم از انگلستان به استرالیا فرستاده شدند. با افزایش جمعیت انگلیسی زبان به تدریج چند مستعمره در این قاره به‌وجود آمدند که دارای حکومت‌های مستقل از هم بودند.

با کشف معادن طلا در نزدیکی ملبورن، از سال ۱۸۵۱ بسیاری از مردم عادی نیز به خاطر دست یافتن به ثروت و زندگی بهتر از بریتانیا و ایرلند  به استرالیا کوچیدند و به این ترتیب به تراکم جمعیت انگلیسی‌تبار این قاره افزوده شد. از آن پس به تدریج ۶ کلنی مستقل از هم به‌وجود آمدند که دارای حکومت‌های وابسته به امپراتوری بریتانیای کبیر بودند. از آن‌جا که به تدریج به تعداد مهاجران به استرالیا افزوده شد که شهروند عادی بریتانیا بودند، ترکیب جمعیت کلنی‌ها به تدریج به سود مهاجران شهروند افزوده شد و این جمعیت طی سال‌های ۱۸۵۵ تا ۱۸۹۰کوشید به دامنه استقلال حکومت‌های وابسته به دولت بریتانیا بی‌افزاید. سرانجام در سال ۱۹۰۱ حکومت‌های ۶ کلنی مستقل از هم که دارای جمعیتی برابر با ۳٫۷ میلیون تن بودند، «فدراسیون دولت‌های مشترک‌المنافع استرالیا»[1] را به‌وجود آوردند و شهر ملبورن را به عنوان نخستین پایتخت دولت جدید استرالیا برگزیدند. در این شهر نخستین نشست پارلمان دولت فدرال استرالیا برگزار شد. سرانجام دولت بریتانیا در سال ۱۹۰۷ استقلال دولت فدرال استرالیا را به‌رسمیت شناخت و در سال ۱۹۱۱ شهر کامبرا[2] به پایتختی دولت تازه بنیاد استرالیا برگزیده شد.

با این همه استرالیا به‌مثابه دولتی مستقل پیوندهای خود را با بریتانیا حفظ کرد و به‌خاطر همین پیوندها، دولت استرالیا در هر دو جنگ جهانی شرکت داشت و با فرستادن سپاه به اروپا کوشید از دولت بریتانیا حمایت کند. از آن‌جا که استرالیا در جنگ جهانی دوم حریف ارتش ژاپن نمی‌شد، از دولت ایالات متحده آمریکا کمک خواست و به همین دلیل در سال ۱۹۵۱ بین این دو کشور و نیوزلند پیمان نظامی بسته شد که بر اساس آن هرگاه یکی از این سه کشور مورد حمله نظامی قرار گیرد، دو کشور دیگر باید از متحد خود دفاع کنند. از آن زمان تا به امروز دولت استرالیا در حوزه سیاست خارجی از دولت‌های ایالات متحده آمریکا و بریتانیا پیروی می‌کند.

پیدایش فدراسیون در استرالیا نتیجه روندی بود که توسط ۶ مستعمره مستقل بریتانیا آغاز شد. در آغاز با تشکیل «فدراسیون دولت‌های مشترک‌المنافع استرالیا» هنوز این کشور به استقلال کامل خود دست نیافته بود و بلکه هم‌چنان مستعمره بریتانیا محسوب می‌شد. با این حال فدراسیون استرالیا دارای ساختار سیاسی نوینی شد که قوه قانون‌گذاری آن از دو مجلس تشکیل می‌شد. هم‌چنین مستعمرات عضو فدراسیون پذیرفتند که دولت فدرالی را تشکیل دهند که منافع ملی آن‌ها را نمایندگی کند.

تدوین قانون اساسی استرالیا از ۱۸۹۸ تا ۱۹۰۰ به درازا کشید و در تنظیم مفاد آن از دستاوردهای دولت پادشاهی بریتانیا و فدرالیسم ایالات متحده یاری گرفته شد. از آن‌جا که در آن دوران استرالیا یکی از مستعمره‌های خودمختار دولت بریتانیا بود، در نتیجه پارلمان بریتانیا باید قانون اساسی استرالیا را تصویب می‌کرد تا در آن کشور اجرائی شود. سرانجام در سال ۱۹۰۷ قانون اساسی استرالیا در پارلمان بریتانیا به عنوان «سند زایش یک ملت» جدید با اکثریت آرا تصویب شد.

در بخش نخست قانون اساسی استرالیا نوشته شده است که شاه یا ملکه بریتانیا بخشی از پارلمان استرالیا است. با این حال بالاترین مقام تشریفاتی دولتی در اختیار فرماندار کل[3] است که بنا بر قانون اساسی نماینده پادشاه یا ملکه بریتانیا در این کشور است. فرماندار کل از سوی نخست‌وزیر این کشور به شاه یا ملکه بریتانیا پیش‌نهاد می‌شود و با توشیح حکم او از سوی شاه یا ملکه بریتانیا، آن شخص به فرمانداری کل استرالیا برگزیده می‌شود و کارش نمایندگی شاه یا ملکه بریتانیا در آن کشور است. به این ترتیب می‌توان استرالیا را دولت پادشاهی فدرال نامید. با این حال ساختار دولت فدرال استرالیا با ساختار دولت‌های فدرال دیگر داری توفیرهائی است که ویژگی‌های تاریخی این کشور را بازتاب می‌دهند که در بررسی خود به این ویژگی‌ها خواهیم پرداخت.

استرالیا بنا بر قانون اساسی مصوبه ۱۹۰۰ دارای دولتی مبتنی بر ساختاری فدرالی است.  در دولت فدرال استرالیا هم‌چون دیگر کشورهای دمکراتیک سه قوه قانون‌گذاری، اجرائی و دادگستری مستقل از یک‌دیگر هستند. قوه قانون‌گذاری از دو مجلس نمایندگان و سنا تشکیل ‌شده است. در این رابطه مجلس نمایندگان از بریتانیا و مجلس سنا از ایالات متحده وام گرفته شد. بنابراین قانون‌گذاری در این کشور فقط در هم‌کاری دو مجلس نمایندگان و سنا با یک‌دیگر ممکن است. دیگر آن که نمایندگان این دو مجلس هر چند سال یک‌بار از سوی مردم برگزیده می‌شوند. جمعیت ۶ ایالت‌ استرالیا ناهمگون است، یعنی برخی از ایالت‌ها دارای جمعیت زیاد و برخی دیگر از جمعیت اندکی برخوردارند. بنا بر قانون اساسی حوزه‌های انتخاباتی باید طوری تقسیم ‌شوند که دارای جمعیت کم و بیش یک‌سان باشند. با این حال بنا بر قانون اساسی، هرگاه جمعیت یک ایالت آن‌چنان اندک باشد که نتوان در آن ۵ حوزه انتخاباتی تشکیل داد، آن ایالت‌ حق دارد حداقل ۵ نماینده به مجلس نمایندگان اعزام کند. در حال حاضر مجلس نمایندگان از ۱۵۰ نماینده تشکیل شده است، یعنی در این کشور ۱۵۰ حوزه انتخاباتی وجود دارد. در عوض هر یک از ۶ ایالت حق دارد ۱۲ سناتور را که از سوی مردم برگزیده می‌شوند به سنا بفرستد. مجلس سنای کنونی از ۷۶ سناتور تشکیل می‌شود که ۴ تن از آن‌ها مناطقی را که بیرون از ۶ ایالت قرار دارند، نمایندگی می‌کنند. بنا بر قانون اساسی هر دو مجلس نمایندگان و مجلس سنا می‌توانند تعداد نمایندگان خود را تعیین کنند. با این حال تعداد نمایندگان مجلس نمایندگان باید همیشه حداقل دو برابر تعداد سناتورها باشد. هم‌چنین بنا بر قانون اساسی تعداد سناتورهای ایالت‌هائی که دولت استرالیا را تأسیس کردند، هیچ‌گاه نباید کم‌تر از ۶ تن باشد.

برخلاف برخی از کشورها که فقط دولت از حق ارائه لوایح قانونی به مجلس برخوردار است، در استرالیا هر نماینده و سناتوری می‌تواند لایحه‌ای را برای تصویب به این دو مجلس پیش‌نهاد کند. اما در عمل بیش‌تر لوایح از سوی وزیران به پارلمان پیش‌نهاد می‌شوند. لوایحی به قانون بدل می‌شوند که در هر دو مجلس نمایندگان و سنا از اکثریت برخوردار گردند. دیگر آن که لوایح مربوط به افزایش یا کاهش سقف مالیات‌ها فقط در مجلس نمایندگان می‌توانند مطرح شوند و مجلس سنا از چنین حقی برخوردار نیست، اما لوایح پیش‌نهادی مالیاتی باید در مجلس سنا نیز به تصویب برسند و یا آن که برای تغییر در آن به مجلس نمایندگان برگردانده شوند. همه لوایح قانونی باید از سوی فرماندار کل که نماینده شاه یا ملکه بریتانیا  است، توشیح شوند تا بتوانند به قانون اجرائی بدل گردند.

یادآور شدیم که همه لوایح باید به تصویب هر دو مجلس رسند، اما گاهی در نتیجه انتخابات شرایط به گونه‌ای می‌شود که در یک مجلس نمایندگان هوادار حکومت و در مجلس دیگر نیروهای هوادار اپوزیسیون از اکثریت برخوردار می‌گردند و در نتیجه هرگاه دو مجلس نتوانند بر سر لوایحی که باید به قانون بدل شوند، به توافق رسند، بنا بر قانون اساسی فرماندار کل می‌تواند هر دو مجلس را منحل کند تا با انتخابات تازه‌ای که هم‌زمان رخ می‌دهد، هر دو مجلس از اکثریتی هم‌گون برخوردار گردند.

دیگر آن که نمایندگان دو مجلس استرالیا از مصونیت قضائی برخوردار نیستند و هم‌چون شهروندان عادی می‌توانند هر زمان که دادستان تشخیص داد، تحت پیگرد حقوقی قرار گیرند و در صورت نیاز محاکمه شوند.

دیدیم که استرالیا از ۶ ایالت تشکیل شده است، اما بخش‌هائی از این سرزمین بیرون از قلمرو ۶ ایالت قرار دارند. به عبارت دیگر سراسر استرالیا دارای ساختار سیاسی فدرال نیست. بنا بر بخش ۱۲۲ قانون اساسی دولت فدرال از حق قانون‌گذاری بسیار گسترده در سرزمین‌هائی که بیرون از قلمرو ایالت‌ها قرار دارند، برخوردار است. دیگر آن که دولت فدرال می‌تواند با تصویب قوانینی بر سیاست‌های آموزش و پرورش ایالت‌ها تأثیر نهد، یعنی می‌تواند با پرداخت پول به دولت‌های ایالتی، آن‌ها را به پیاده و اجرائی ساختن برخی از پروژه‌های آموزشی که برای آینده کشور از نقشی کلیدی برخوردارند، وادار سازد.

رهبری قوه اجرائی در اختیار کابینه حکومتی قرار دارد که نخست‌وزیر آن توسط نمایندگان مجلس برگزیده می‌شود. بدنه قوه اجرائی در هر کشوری تشکیل می‌شود از نهادهای اداری دولتی که باید قوانین و فرمان‌های حکومت فدرال را پیاده کنند. با این حال در قانون اساسی استرالیا قید شده است که قوه اجرائی در این کشور در اختیار شاه و یا ملکه دولت بریتانیا قرار دارد، یعنی شاه و یا ملکه بریتانیا که بنا بر قانون اساسی استرالیا در این کشور نقشی کاملأ تشریفاتی دارد، باید هم‌زمان رئیس قوه اجرائی و حافظ قانون اساسی و قوانین دولت فدرال استرالیا باشد.

به تقلید از سنت پارلمانی بریتانیا، در استرالیا نیز رهبر حزبی که در پارلمان استرالیا از اکثریت آرا برخوردار است، نخست‌وزیر می‌شود. کسانی می‌توانند وزیر کابینه شوند که عضو مجلس نمایندگی و یا مجلس سنا هستند. به‌عبارت دیگر، کسانی که عضو این دو مجلس نیستند، نمی‌توانند عضو کابینه شوند. همین امر سبب می‌شود تا دو قوه قانون‌گذاری و اجرائی به نوعی در هم تفکیک شوند، یعنی در استرالیا تفکیک کامل این دو قوه از هم‌دیگر وجود ندارد.

هم‌چون بسیاری از کشورهای دمکراتیک، در استرالیا نیز دیوان عالی فدرال بالاترین ارگان قضائی است. اعضای این دیوان از سوی هیئت دولت به فرماندار کل که نماینده شاه و یا ملکه بریتانیا در این کشور است، پیش‌نهاد می‌شوند و با پذیرش او می‌توانند کار خود را آغاز کنند. هم‌چنین قاضی‌های دیوان‌عالی می‌توانند با رأی دو مجلس نمایندگان و سنا از کار خود برکنار شوند. حوزه فعالیت دادگاه عالی در قانون اساسی تدوین شده است و در عین حال دو مجلس استرالیا می‌توانند با تصویب قوانین تازه‌ای حوزه کار دیوان عالی را گسترش دهند. دیوان عالی استرالیا از حق تشخیص تطبیق قوانینی که توسط دو مجلس فدرال و یا از سوی مجلس‌های ایالتی تصویب شده‌اند، با اصول قانون اساسی این کشور برخوردار است. قوانینی که توسط دیوان عالی در تضاد با نص قانون اساسی ارزیابی شوند، باطل گشته و نمی‌توانند اجرائی گردند.

استرالیا تشکیل شده است از ۶ ایالت، ۳ قلمرو[4] و ۷ منطقه بیرونی. به‌همین دلیل نیز در این کشور در کنار دولت فدرال، یعنی دولت مرکزی اشکال دیگری از حکومت‌های محلی وجود دارند. در این کشور بنا بر قانون اساسی ۶ دولت ایالتی به رسمیت شناخته شده‌اند و هر یک از آن‌ها دارای قانون اساسی ویژه خویش است. روشن است که مضمون قوانین اساسی ایالت‌ها نمی‌توانند در تضاد با مضامین و نص قانون اساسی دولت فدرال (مرکزی) باشند.

هر ایالتی هم‌چون حکومت فدرال دارای فرمانداری است که شاه و یا ملکه انگلیس را در حوزه ایالتی نمایندگی می‌کند. دیگر آن که هر ایالتی دارای حکومتی ایالتی است که نخست‌وزیر آن از سوی مجلس‌های ایالتی برگزیده می‌شوند. هر حکومت ایالتی هم‌چون حکومت فدرال دارای وزیران مختلفی است. حکومت‌های ایالتی نمی‌توانند در حوزه‌های سیاست خارجی، دفاعی، گمرگات و سیاست پولی قوانینی وضع کنند و یا آن که بدون اجازه دولت فدرال در این حوزه‌ها دخالت کنند. بنا بر قانون اساسی استرالیا هر ایالتی دارای سیستم قضائی ویژه خویش است و دادگاه‌ها در این ایالت‌ها بر اساس قوانین ایالتی وظایف خود را انجام می‌دهند. دیگر آن که دولت‌های ایالتی مسئول آموزش و پرورش، بهداشت، دادگستری، راه‌ها و پلیس ایالتی خود هستند

به جز یک ایالت، ۵ ایالت دیگر دارای دو مجلس قانون‌گذاری هستند که یکی را «مجلس قانون‌گذاری»[5] و دیگری را «شورای قانون‌گذاری»[6] می‌نامند. دولت‌های ایالتی می‌توانند در مورد همه مسائلی که در رابطه با ایالت‌ها قرار دارند، قوانین وضع کنند و در ایالت‌هائی که دارای دو مجلس قانون‌گذاری هستند، باید هر دو مجلس آن قوانین را تصویب کنند. قوانین تصویب شده از سوی مجلس‌های ایالتی، برای آن که به قانون بدل شوند، باید از سوی فرماندار ایالت‌ها امضاء شوند. چکیده آن که قوانین ایالتی نباید در تضاد با قوانین دولت فدرال باشند.

ساختار سیاسی ۳ قلمروئی که بیرون از ایالت‌ها وجود دارند کم و بیش شبیه ساختار سیاسی ایالت‌ها است، یعنی در این مناطق نیز «مجلس قلمرو» وجود دارد با حکومتی که مسئول منطقه قلمرو است. ۷ منطقه بیرونی یا توسط دولت فدرال، حکومت‌های ایالتی و یا یکی از وزرات‌خانه‌های دولت مرکزی اداره می‌شوند. هم‌چنین شهرها و روستاها در استرالیا دارای شوراهای شهر و روستا هستند و شهرداران این مناطق توسط نمایندگان شوراهای شهر و روستا برگزیده می‌شوند.

۹۲ ٪ از جمعیت ۲۵ میلیونی استرالیا اروپائی‌تبار و ۷ ٪ آسیائی‌تبارند و ۲٫۴ ٪ نیز خود را به نوعی از بقایای جمعیت بومی آن کشور می‌دانند، یعنی برخی از اروپائیان و آسیائی‌تباران در نتیجه آمیزش با مردم بومی که خود را آبروجین[7] می‌نامند، زائیده شده‌اند. هم‌چنین نیاکان ۸۵ ٪ از اروپائی‌تباران بریتانیائی و ایرلندی هستند و به‌همین دلیل، با آن که در قانون اساسی استرالیا زبان رسمی وجود ندارد، اما زبان اکثریت مردم این کشور انگلیسی است. به‌عبارت دیگر، در نتیجه چنین ترکیب جمعیتی زبان انگلیسی عملأ به زبان رسمی دولت استرالیا بدل شده است. در کنار زبان آبروجینی ۲ ٪ از جمعیت استرالیا به زبان ایتالیائی و ۲ ٪ نیز به زبان چینی سخن می‌گویند، اما در دبستان‌ها فقط زبان انگلیسی به شاگردان آموخته می‌شود.

چکیده آن که ساختار فدرالی استرالیا را می‌توان فدرالیسمی با مختصاتی هماهنگ‌کننده[8] نامید، یعنی در این ساختار نباید میان کارکردهای دولت فدرال و دولت‌های ایالتی اختلال رخ دهد و بلکه نهادهای فدرال و ایالتی باید در هماهنگی و هم‌سوئی با یک‌دیگر کار کنند. به‌عبارت دیگر ساختار دولت فدرال باید تضمین‌کننده روابط متقابل دولت مرکزی و دولت‌های ایالتی باشد. دیگر آن که فدرالیسم در استرالیا در آغاز پیدایش خویش دارای ساختار غیر واقعی «ایالات متحده»[9] بود و در روند انکشاف خود به ساختار «دولت فدرال» غیرواقعی بدل شد، زیرا همان‌گونه که در بررسی خود نشان دادیم، در ۹۰ ٪ این کشور دولت فدرالیسم دمکراتیک پادشاهی و در بخش‌های کوچک‌تر آن دولت پادشاهی دمکراتیک تحقق یافته است، یعنی بنا بر قانون اساسی استرالیا  در این کشور هم‌زمان دو ساختار سیاسی ناهم‌گون به‌هم آمیخته‌اند. 

ادامه دارد

سپتامبر ۲۰۱۹

msalehi@t-online.de

www.manouchehr-salehi.de

پانوشت‌ها:

________________

[1] Federal Commonwealth of Australia

[2] Canberra

[3] Generalgouverneur

[4] Territory

[5] Die gesetzgebende Versammlung

[6] Der gesetzgebende Rat

[7] Aborigine

[8] A coordiante federal system

[9] Staatenbund