کند و کاوی درباره فدرالیسم (۷)

منوچهر صالحی

فدرالیسم در اتریش

سیستم سیاسی جمهوری اتریش دارای بافتی فدرال و دمکراتیک و نیمه ریاست‌جمهورانه[1] است، یعنی سیستم سیاسی اتریش هم‌زمان تحت تأثیر پارلمان و رئیس‌جمهور برگزیده مردم قرار دارد و این دو کانون قدرت در تعیین حکومت نقشی متقابلانه دارند. به عبارت دیگر حکومت فقط هنگامی می‌تواند کار خود را آغاز کند که هم‌زمان از پشتیبانی پارلمان و ریاست جمهوری برخوردار باشد. هم‌چنین دمکراسی اتریش را می‌توان دمکراسی احزاب نامید، زیرا مردم در هنگام انتخابات نمایندگان احزاب را برمی‌گزینند و کرسی‌های پارلمان بنا بر تعداد آرای احزاب سرشکن می‌شود. چنین مناسباتی در آلمان فدرال نیز وجود دارد. در گذشته که تعداد احزاب اندک بود، برخی از احزاب می‌توانستند با به دست آوردن بیش از نیمی از کرسی‌های پارلمان به تنهائی حکومت کنند، اما این وضعیت در اتریش نیز دچار تحول شده و با افزایش تعداد احزاب در پارلمان در حال حاضر حکومت‌های ائتلافی از دو یا چند حزب می‌توانند تشکیل شوند.

بنا بر قانون اساسی اتریش همه‌ی قدرت سیاسی و حقوق دولتی ناشی از خواست و اراده مردم است. کشور اتریش بنا بر اصل یک قانون اساسی دارای دمکراسی نمایندگی[2] است، یعنی نمایندگان پارلمان از طریق انتخابات مخفی برگزیده می‌شوند و پارلمان در مجموعه خود اراده و خواست مردم را بازتاب می‌دهد. هم‌چنین در اتریش بنا بر اصل ۲۶ قانون اساسی «دمکراسی مستقیم» می‌تواند از طریق درخواست مردمی[3]، همه‌پرسی[4] و یا رأی عمومی[5] تحقق یابد.

در اتریش نیز با پایان جنگ جهانی یکم در سال ۱۹۱۸دولت پادشاهی سرنگون و ساختار دولت ۱۹۲۰ به جمهوری  ریاستی بدل گشت. در حال حاضر رئیس‌جمهور برای هر ۶ سال از سوی مردم برگزیده می‌شود. بنا بر اصل ۲ قانون اساسی جمهوری اتریش از دولت‌های متحد[6] تشکیل شده است. تفاوت دولت فدرال که در آلمان وجود دارد با دولت‌های متحد که در اتریش ساختار دولت را تشکیل می‌دهد، آن است که در دولت فدرال حاکمیت ملی در انحصار دولت فدرال (دولت مرکزی) قرار دارد و حال آن که در دولت‌های متحد حاکمیت ملی در اختیار دولت مرکزی قرار ندارد و هر ایالتی بخشی از حاکمیت ملی را در اختیار خود دارد. بر همین اساس در اتریش دولت‌های ایالتی بنا بر قوانین اساسی ایالتی خویش از حق قانون‌گذاری در حوزه‌هائی که قانون اساسی اتریش پیش‌بینی کرده است، برخوردارند.

در اتریش هم‌چون دیگر کشورهای دمکراتیک بنا بر قانون اساسی حاکمیت قانون باید برقرار باشد که بر اساس آن حکومت نمی‌تواند اراده فراقانونی خود را بر مردم تحمیل کند. اصول لیبرالیستی که در قانون اساسی اتریش نهادینه گشته‌اند، حقوق و آزادی‌های اساسی مردم را تضمین می‌کند و به همین دلیل نیز برای جلوگیری از تمرکز قدرت و فساد اداری در قانون اساسی اتریش تقسیم قوای سه گانه وجود دارد که از یک‌دیگر مستقل هستند. در این کشور دادگاه عالی بر کارکردهای سه قوه قانون‌گذاری، اجرائی و قضائی نظارت دارد.

از آن‌جا که اتریش عضو اتحادیه اروپا است، در نتیجه پارلمان اتحادیه اروپا بالاترین سطح قانون‌گذاری اتریش را تشکیل می‌دهد، زیرا همان‌گونه که مجلس‌های ایالتی نمی‌توانند قوانینی بر خلاف قوانین مجلس ملی تصویب کنند، مجلس ملی[7] اتریش نیز نمی‌تواند قوانینی را تصویب کند که با قوانین اروپائی که توسط پارلمان اروپا تصویب شده‌اند، در تضاد و تناقض قرار داشته باشد.

در حوزه دولت فدرال مجلس ملی قوه اجرائی، یعنی حکومت مرکزی را تعیین و کنترل می‌کند. در حال حاضر مجلس ملی از ۱۸۳ نماینده که وابسته به احزاب مختلف هستند، تشکیل شده است. وظیفه مجلس ملی تصویب بودجه دولت فدرال و همه قوانینی است که مربوط به حوزه کارکردی دولت فدرال هستند. فراتر از آن وظیفه مجلس ملی کنترل دولت فدرال است. نمایندگان مجلس ملی هر چند وابسته به احزابند، اما بنا بر قانون اساسی از آزادی تصمیم‌گیری مستقل که اراده فردی آن‌ها را بازتاب می‌دهد، برخوردارند. به‌عبارت دیگر نمایندگان مجلس باید بنا بر وجدان خود تصمیم بگیرند و نباید از تصمیم‌های حزبی پیروی کنند. اما واقعیت آن است نمایندگانی که برخلاف اراده رهبران حزب رأی دهند، از سوی حزب از فراکسیون اخراج می‌شوند و یا آن که از امکان شرکت در انتخابات بعدی مجلس محروم خواهند شد. چنین وضعیتی در همه کشورهای دمکراتیک حزب‌سالار وجود دارد، یعنی آزادی وجدان نماینده فقط در قانون اساسی تدوین شده است، اما با واقعیت زندگی ارتباط چندانی ندارد. به‌عبارت دیگر، دمکراسی ادعائی در کشورهای اروپائی در بطن خود بسیاری از عناصر ضد آزادی را پنهان ساخته است.

مجلس ملی در آغاز هر دوره سه تن را به‌مثابه رئیس مجلس برمی‌گزیند تا در هنگامی که رئیس‌جمهور برگزیده مردم بیمار باشد و یا به دلائلی نتواند برای مدتی وظایف خود را انجام دهد، بتوانند به عنوان جانشین موقت او را نمایندگی کنند. دیگر آن که مجلس ملی از حق استیضاح نخست‌وزیر و همه وزیران برخوردار است. همان‌گونه که یادآور شدیم، مجلس ملی قوانین دولت فدرال را تصویب می‌کند. 

مجلس فدرال دومین مجلس قانون‌گذاری اتریش است و در حال حاضر ۶۱ نماینده ایالت‌ها عضو آنند. هر بار که جمعیت اتریش سرشماری می‌شود، بنا بر تناسب جمعیت ایالت‌ها، تعداد نمایندگان هر ایالت که باید به مجلس فدرال راه یابند، از نو تعیین می‌گردد. اما از آن‌جا که نمایندگان مجلس فدرال نه از سوی مردم، بلکه توسط نمایندگان مجلس‌های ایالتی برگزیده می‌شوند، نمی‌توان سیستم قوه قانون‌گذاری اتریش را مبتنی بر دو مجلس پنداشت. هم‌چنین چون نمایندگان مجلس فدرال از سوی مردم برگزیده نمی‌شوند، آن‌ها را فقط عضو مجلس فدرال می‌نامند. دیگر آن که مجلس فدرال اتریش هم‌چون شورای فدرال آلمان از همه حقوق مجلس ملی برخوردار نیست، زیرا فقط از حق تصویب فقط یا رد قوانینی که در ارتباط با حقوق ایالت‌ها است، برخوردار می‌باشد. در رابطه با لایحه‌هائی که در مجلس ملی تصویب شده، اما از سوی مجلس فدرال رد شده‌اند، آن لایحه‌ها بار دیگر به مجلس ملی برمی‌گردند و با تصویب دگرباره در این مجلس می‌توانند به قانون بدل شوند. به‌عبارت دیگر، در مورد این رده از لوایح «وتو مجلس فدرال» فقط سبب تأخیر تصویب قوانین مربوط به کارکردهای اجرائی دولت فدرال می‌شود.

در اتریش لوایحی که باید به قانون تبدیل شوند، می‌توانند از سوی هئیت حکومت، یا احزاب عضو مجلس ملی و هم‌چنین مجلس فدرال پیشنهاد شوند. هر چند بیش‌تر لوایح از سوی حکومت به مجلس ملی پیش‌نهاد می‌شوند، اما بنا بر اصل ۴۱ قانون اساسی بیش از صد هزار تن با امضاء متنی می‌توانند آن را برای تبدیل شدن به قانون به مجلس ملی پیشنهاد کنند. دیگر آن که یک ششم نمایندگان عضو مجلس فدرال می‌توانند لایحه‌ای را برای تصویب در اختیار مجلس ملی قرار دهند. در هر دو مورد مجلس ملی موظف به بررسی و تصویب یا رد آن لایحه‌ها خواهد بود. همه قوانین باید در سه مرحله یا فوریت به تصویب مجلس ملی برسند. در هر مرحله‌ای لایحه مورد نظر در کمیسیون‌های مجلس ملی مورد بررسی‌های کارشناسانه قرار می‌گیرد. هر لایحه‌ای که در دو مجلس ملی و فدرال به تصویب رسید، برای آن که به قانون تبدیل شود، باید نخست از سوی رئیس‌جمهور توشیح و سپس از سوی نخست‌وزیر امضاء شود.

«مجمع فدرال»[8] از اعضاء دو مجلس ملی و مجلس فدرال تشکیل می‌شود. وظیفه «مجمع عمومی» عبارت است از تصویب لایحه عزل  از طریق برگذاری همه‌پرسی و اعلان جنگ به کشور دشمن. هم‌چنین کسی که از سوی مردم به‌مثابه رئيس‌جمهور برگزیده شده است، باید در برابر مجمع عمومی به قانون اساسی سوگند یاد کند.

رئیس‌جمهور و حکومت فدرال (حکومت مرکزی) قوه اجرائی دولت فدرال را تشکیل می‌دهند. تمامی نهادهای اداری فدرال، ارتش، ژاندارمری فدرال، پلیس فدرال، پلیس گمرک فدرال و ...مجموعه نیروی اجرائی حکومت فدرال را تشکیل می‌دهند. وظیفه نهادهای اداری و دفاعی حکومت فدرال آن است که فرامین و قوانین دولت فدرال را اجرائی کنند.

هم‌چنین در اتریش مجلس فدرال فقط کسی را می‌تواند به مقام نخست‌وزیری برگزیند که توسط رئیس‌جمهور به  این مجلس پیش‌نهاد شده باشد. رئیس‌جمهور می‌تواند بنا بر موقعیتی که دارد، حکومت فدرال را از کار برکنار کند تا حکومت دیگری جایگزین آن شود. هم‌چنین رئیس‌جمهور می‌تواند بنا بر پیش‌نهاد نخست‌وزیر مجلس ملی را منحل کند تا با برگذاری انتخابات مردم بتوانند با گزینش نمایندگان خود در جهت تعیین سرنوشت سیاسی خویش گام بردارند. دیگر آن که رئیس‌جمهور فرمانده کل قوا در اتریش است و بدون موافقت او ارتش نمی‌تواند در هیچ نبردی شرکت کند. به این ترتیب دیده می‌شود که رئیس‌جمهور در اتریش چون بنا بر قانون اساسی از سوی مردم برگزیده می‌شود،  از حقوق زیادی برخوردار است و در تعیین سرنوشت سیاسی اتریش نقشی تعیین‌کننده بازی می‌کند. اما در واقعیت رئیسان جمهور اتریش بیش‌تر وظایف تشریفاتی، یعنی شرکت در مراسمی که از سوی نخست‌وزیر به رئیس‌جمهور پیش‌نهاد می‌شوند، را انجام می‌دهند، یعنی کارشان نمایندگی دولت اتریش در داخل و بیرون از کشور است. در اتریش هر ۶ سال رئیس‌جمهور از سوی مردم برگزیده می‌شود. دیگر آن که هر رئیس‌جمهوری می‌تواند فقط برای دو دوره متوالی انتخاب شود. هم‌چنین با دخالت دیوان عالی مردم می‌توانند با شرکت در همه‌پرسی رئیس‌جمهور برگزیده‌ای را از کار برکنار کنند. 

بنا بر قانون اساسی کابینه حکومتی وظیفه اداره دولت فدرال را در حوزه‌هائی که بنا بر قانون اساسی تعیین شده است، بر عهده دارد. کابینه از صدراعظم و هم‌چنین وزیران و وزیران مشاور حکومت فدرال تشکیل می‌شود. مهم‌ترین وظیفه کابینه حکومتی تدوین لوایح قانونی و عرضه آن به مجلس فدرال است. این لوایح را باید صدراعظم و هم‌چنین همه وزیران امضاء کنند. هر چند بنا بر قانون اساسی رئیس‌جمهور می‌تواند هر کسی را که خود تشخیص داد به عنوان صدراعظم به مجلس پیش‌نهاد کند و هر کسی را که خود پسندید به وزیری برگزیند، اما در عمل رئیس‌جمهور پس از گفتگو با رئیسان فراکسیون احزابی که در مجلس فدرال نماینده دارند، کسی را برای صدراعظمی به مجلس فدرال پیش‌نهاد می‌کند که می‌داند می‌تواند اکثریت آرا را به دست آورد و هم‌چنین به پیش‌نهاد صدراعظم وزیران را برمی‌گزیند. صدراعظم بالاترین مقام حکومتی و رئیس قوه اجرائی است.

با آن که اتریش دولتی فدرال است، اما برخلاف بسیاری از دولت‌های فدرال، در این کشور قوه قضائیه به‌طور کامل به حکومت فدرال، یعنی حکومت مرکزی وابسته است، یعنی حکومت‌های ایالتی در ایالت‌های خود دارای قوه قضائیه مستقل ایالتی نیستند. به‌عبارت دیگر، اجرای عدالت در انحصار دولت فدرال قرار دارد. در ایالت‌ها فقط دادگاه‌های اداری ایالتی در حوزه اختیار حکومت‌های ایالتی هستند.

دیگر آن که در اتریش همه مالیات‌ها، حتی آن‌بخش از مالیات‌ها که به دولت‌های ایالتی تعلق دارند، باید به صندوق دولت فدرال پرداخت شوند. به این ترتیب دولت فدرال در تقسیم مالیات‌ها دست بالا را دارد.

یکی از ویژه‌گی‌های اتریش پروژه «هم‌کاری اجتماعی»[9] است. در این کشور اتحادیه سندیکاهای اتریش کسانی را که نیروی کار خود را می‌فروشند، نمایندگی می‌کند. هم‌چنین اتاق تجارت که از منافع بازرگانان و اتاق اقتصاد که از خواست‌های کارفرمایان دیگر بخش‌های اقتصادی پیروی می‌کند، می‌کوشند در همکاری با اتحادیه سندیکاها از یک‌سو سطح دست‌مزدها را تعیین و از سوی دیگر با طرح خواست‌های آینده‌گرایانه خود در روند قانون‌گذاری دخالت کنند.

پیش‌تر یادآور شدیم که در قانون اساسی اتریش عناصر «دمکراسی مستقیم»[10] وجود دارند که مهم‌ترین آن «دادخواست»[11] است که باید از سوی حداقل ۱۰۰ هزار تن امضاء شود و مجلس ملی مجبور به رسیدگی آن است. مجلس ملی در رابطه با لایحه‌ای که هدف آن تغییر برخی از اصول قانون اساسی و یا افزودن اصل نوئی به آن است، باید برگزاری «همه پرسی» را تصویب کند. هم‌چنین مجلس ملی اتریش می‌تواند بنا بر تشخیص خویش با برگزاری «همه‌پرسی» تصویب برخی از لایحه‌های قانونی را به رأی مردم بگذارد. برای نمونه قانون پیوستن اتریش به اتحادیه اروپا به «همه‌پرسی» گذاشته و با رأی مردم تصویب شد. در این گونه همه‌پرسی‌ها رأی مردم قانون است و هیچ ارگانی نمی‌تواند آن را تغییر دهد. 

دیگر آن که نوع دیگری از «همه‌پرسی» در قانون اساسی اتریش در نظر گرفته شده است، که حکومت مجبور به پیروی از رأی اکثریت مردمی که در آن شرکت کرده‌اند، نیست. از آن‌جا که در حال حاضر انستیتوهای نظرسنجی می‌توانند درباره هر موضوعی به خواست مردم پی برند، برگزاری این گونه همه‌پرسی به ندرت برگزار می‌شود. آخرین بار یک‌چنین همه‌پرسی در سال ۲۰۱۳ در رابطه با حفظ یا حذف سربازی اجباری در اتریش برگزار شد.

بنا بر قانون اساسی اتریش دولت فدرال از دولت‌های ایالتی که عضو دولت فدرال هستند، تشکیل می‌شود. در این کشور ۹ دولت ایالتی وجود دارند و اختیارات قانونی و اجرائی آن‌ها در قانون اساسی تدوین شده‌اند. هم‌چنین ایالت‌ها بنا بر قانون اساسی مسئول همه پروژه‌ها، حتی پروژه‌هائی هستند که در متن قانون اساسی پیش‌بینی نشده‌اند، اما بیرون از حوزه اختیارات کارکردی دولت فدرال قرار دارند. برخلاف آلمان که دولت‌های ایالتی دارای دیوانسالاری ویژه خود هستند، در اتریش چون دولت فدرال بخشی از اختیارات خود را به دولت‌های ایالتی واگذار کرده است، در نتیجه برخی از اداره‌های دولت‌های ایالتی در خدمت بلاواسطه دولت فدرال قرار دارند و مردم این گونه اداره‌ها را «اداره‌‌های فدرال مستقیم»[12] می‌نامند.

پارلمان‌های ایالتی می‌توانند به غیر از حوزه‌هائی که قانون اساسی برای دولت فدرال در نظر گرفته است، قانونگذاری کنند. هم‌چنین مجلس‌های ایالتی می‌توانند قوانین اساسی ایالتی خود را در ارتباط با أصول قانون اساسی فدرال تدوین و تصویب کنند. به‌عبارت دیگر، اصول قانون‌های اساسی ایالتی نمی‌توانند ناقض و در تضاد با اصول قانون اساسی فدرال باشند. از آن‌جا که در همه حوزه‌های اجرائی و کارکردی قوانین فدرال بر قوانین دولت‌های ایالتی به طور اتوماتیک تقدم ندارد، در نتیجه اختلافات دولت فدرال و دولت‌های ایالتی بر سر اختیارات اداری و اجرائی را فقط می‌توان با مراجعه به دیوان عالی فدرال حل کرد.

رئیس حکومت ایالتی را در اتریش «رئیس سرزمین»[13] می‌نامند که با اکثریت آرأ از سوی مجلس ایالتی به مثابه رئیس حکومت ایالتی برگزیده می‌شود و پیش از آغاز به کار باید از سوی رئیس‌جمهور ستوده، یعنی تأئید شود. بر حسب کوچکی و بزرگی ایالت‌ها کابینه‌های ایالتی از ۷ تا ۱۴ وزیر تشکیل شده‌اند. همان‌گونه که در پیش بدان پرداختیم، از آن‌جا که حکومت‌های ایالتی بخشی از وظایف حکومت فدرال را انجام می‌دهند، در نتیجه رئیس حکومت ایالتی عاملیت مستقیم اداره‌های وابسته به حکومت فدرال را نیز بر عهده دارد و در این حوزه‌ها در برابر حکومت فدرال مسئول است. به‌عبارت دیگر، رئیس حکومت ایالتی در اتریش از یک‌سو نماینده ایالت خود در درون و بیرون از کشور و از سوی دیگر در هنگام بحران‌های سیاسی، اقتصادی و ... مسئول هماهنگی همه نهادهای ایالتی با نهادهای دولت فدرال است. رئیسان حکومت‌های ایالتی با هم کنفرانس‌های ایالتی را تشکیل می‌دهند تا بتوانند از یک‌سو خواست‌های خود در برابر حکومت فدرال را فرمولبندی کنند و از سوی دیگر منافع و مصالح ایالت‌های خود را با هم تطبیق دهند.

در اتریش ایالت‌ها به حوزه‌ها[14] که همان فرمانداری‌ها هستند، تقسیم شده‌اند. برعکس آلمان که فرمانداری‌ها دارای شوراهای فرمانداری هستند و نمایندگان آن مستقیمأ توسط مردم برگزیده می‌شوند، حوزه‌های فرمانداری اتریش فاقد چنین شوراهائی هستند و توسط فرماندارانی که از سوی حکومت ایالتی برگزیده می‌شوند، هدایت می‌گردند. کشور اتریش در حال حاضر از ۷۹ حوزه فرمانداری تشکیل شده است. البته از این قاعده استثناهائی هم وجود دارد. برای نمونه شهر وین از یک‌سو پایتخت اتریش و از سوی دیگر در عین شهر بودن یکی از ایالت‌های این کشور است. بنابراین در این شهر مجلس ایالتی و شورای شهر یکی هستند. تقریبأ چنین وضعیتی در برلین پایتخت آلمان و در دو شهر هامبورگ و برمن که در عین شهر بودن، ایالت نیز هستند، وجود دارد.

هم‌چنین وظایف شهرها و روستاها در قانون اساسی و در قوانین ایالتی تدوین شده‌اند. هر شهر و روستائی دارای شورای شهر و روستا است که نمایندگان آن مستقیمأ توسط مردم انتخاب می‌شوند. شهرداران در بیش‌تر شهرها و روستاها توسط شورای شهر و روستا برگزیده می‌شوند و اما در برخی از شهرهای بزرگ و هم‌چنین در برخی از ایالت‌ها بنا بر قانون ایالتی شهرداران توسط رأی مردم برگزیده می‌شوند. بنا بر قانون همه شهرها و روستاها از حقوق برابر برخوردارند.

همان‌گونه که در رابطه با سیستم فدرال آلمان دیدیم، سیستم‌های سیاسی دارای توانمندی‌ها و هم‌چنین کمبودهائی هستند و سیستم سیاسی فدرال اتریش نیز از این قاعده مستثنی نیست. در اتریش در رابطه با قدرت سیاسی پنج هیرارشی وجود دارد که عبارتند از اتحادیه اروپا، حکومت فدرال، حکومت‌های ایالتی، حوزه‌های فرمانداری و شهرها و روستاها. برخی از منتقدین سیستم سیاسی اتریش بر این باورند که وجود پنج سطح تصمیم‌گیری سبب دوری مردم از سیستم سیاسی می‌شود و با کاستن این سطوح می‌توان رابطه مردم با قدرت سیاسی را بهبود بخشید. برخی نیز بر این باورند که کشور کوچکی چون اتریش که جمعیت آن کم‌تر از ۹ میلیون تن، یعنی کم‌تر از بسیاری از شهرهای بزرگ جهان است، نیاز به ۹ ایالت ندارد. برخی نیز اصولأ خواهان حذف ایالت‌ها و نابودی دولت فدرال در اتریش هستند. هم‌چنین برخی ضرورتی برای «شورای فدرال» نمی‌بینند و خواهان حذف آن از سیستم سیاسی کنونی‌اند. برخی نیز خواهان سه سطح هیرارشی در این کشورند که عبارت خواهند بود از اتحادیه اروپا، حکومت مرکزی و شهرها و روستاها. هواداران این نظریه بر این باورند که با حذف دو سطح هیرارشی حکومت مردمی‌تر و مردم به قدرت مرکزی و اتحادیه اروپا نزدیک‌تر خواهند شد.

ادامه دارد

سپتامبر ۲۰۱۹

msalehi@t-online.de

www.manouchehr-salehi.de

پانوشت‌ها:

________________

[1] Semipräsidentiell

[2] Repräsentative Demokratie

[3] Volksbegehren

[4] Volksbefragung

[5] Volksabstimmung

[6] Staatenbund

[7] Nationatrat

[8] Bundesversammlung

[9] Sozialpartnerschaft

[10] Direkte Demokratie

[11] Petition

[12] Mittelbare Bundesverwaltung

[13] Landeshauptmann

[14] Bezirke