اقتصاد سیاسی مدیریت پسماند در تهران

شهرداری چگونه کاسب زباله شد

نویسنده: مریم ایثاری

این روزها با انتشار بخش‌نامه‌هایی از سوی شهرداری تهران با عنوان «منع به‌کارگیری کودک از سوی پیمانکاران شهرداری تهران» و زمزمه‌های حذف کودکان از چرخه زباله‌گردی، فرصت مناسبی برای واکاوی شرایط زمینه‌ساز حضور کارگران زباله‌گرد فراهم شده است. نوشتار حاضر به میانجی واکاوی کردارهای حکمروایی شهری نشان خواهد داد که اجرای چنین بخش‌نامه‌هایی بدون توجه به ابعاد اقتصاد سیاسی مدیریت پسماند و نقش سیاست‌های کلان شهری راهگشا نخواهد بود.

پیشینه توجه حکمروایی شهری به پسماندهای قابل بازیافت در تهران به آغاز دهه ١٣٧٠ برمی‌گردد. اداره کود گیاهی که در دهه ۵٠ و ۶٠  مدیریت دفن و بازیافت پسماند را در تهران عهده‌دار بود، به سازمانی مستقل با نام «بازیافت و تبدیل مواد شهرداری تهران» تغییر نام داد. این سازمان در سال ١٣٧۴ با کمک بانک جهانی اقدام به تهیه «طرح جامع مدیریت پسماندهای جامد» برای شهر تهران کرد و براساس این طرح در نهایت «قانون مدیریت پسماندها» در سال ١٣٨٣ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. نکته حائز اهمیت در قانون مدیریت پسماندها این بود که شهرداری‌ها می‌توانستند «تمام یا بخشی از عملیات مربوط به جمع‌آوری، جداسازی و دفع پسماندها را به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار کنند». این روند همسو با سیاست‌های نئولیبرال جهانی در چارچوب «خصوصی‌سازی خدمات شهری» به وقوع پیوست. در این راستا مسئولیت شهرداری‌ها از تدارک خدمات شهری به نظارت و مدیریت خدمات شهری تغییر یافت.

در حوزه پسماند شهری، سازمان خدمات موتوری شهرداری که تا دهه ٧٠ متولی تدارک ماشین‌آلات و حمل و نقل زباله در تهران بود، مسئولیت‌های خود را از دهه ٨٠ به بخش خصوصی واگذار کرد و از این طریق به کاهش هزینه‌های شهرداری و کوچک‌سازی آن مبادرت کرد. این روند برای شهرداری تهران که در دوران پس از جنگ ملزم به خودکفایی مالی و استقلال از بودجه‌های دولتی بود، امری مبارک تلقی می‌شد.

این تحولات به‌تدریج حرکت شهرداری به‌سوی نهادی کارآفرین را تسهیل کرد. بر این اساس شاهد چرخش از «مدیریت تصدی‌گرایانه» به‌سوی «مدیریت کارفرمایی» در شهرداری‌ها طی سال‌های اخیر هستیم؛ خط مشی‌ای که به دنبال کوچک‌سازی شهرداری و برون‌سپاری وظایف و مسئولیت‌های آن به بخش خصوصی است. فرایندی که در اسناد بالادستی و برنامه پنج ساله دوم شهرداری(۱) نیز بر آن تاکید شده است.

در چنین مختصاتی شهرداری‌ها به استناد قانون مدیریت پسماند به برون‌سپاری فرایند تفکیک زباله و جمع‌آوری پسماندهای قابل بازیافت در قالب قراردادهای مزایده مبادرت کرد و هر شرکت پیمانکاری که رقم بالاتری را برای جمع‌آوری و خرید پسماندهای خشک مناطق شهری پیشنهاد دهد، برنده مزایده قلمداد می‌شد. به این ترتیب حق بهره‌برداری از پسماندهای خشک شهر به بخش خصوصی واگذار شد و زباله‌های خشک شهری که تا پیش از آن دارایی عمومی محسوب می‌شد، به نوعی مالکیت آن خصوصی و انحصار جمع‌آوری و فروش آن به بخش خصوصی واگذار شد.

این فرایند به شکل‌گیری و تقویت منطق «کالایی‌سازی زباله خشک» منتهی شد و براساس آن زباله‌های خشک شهری به کالایی قابل تملک و خرید و فروش تبدیل شد که شهرداری در کنار بخش خصوصی به دنبال کسب سود از آن برآمد. تمایل شهرداری به کسب سود بیشتر از زباله، در برهه‌های مواجهه با کسری بودجه تشدید می‌شود. بنابر اظهارات برخی از پیمانکاران حوزه بازیافت، در سال‌های اخیر به دلیل کسری بودجه در شهرداری، نگاه سوداگرایانه به زباله بیشتر شده است؛ به‌طوری‌که امروزه رقم مزایده ماهیانه برخی از مناطق که از سوی پیمانکاران برای حق بهره‌برداری از پسماندهای خشک پرداخت می‌شود، به چند میلیارد تومان می‌رسد. در این میان، با اعمال سیاست افزایش شرکت‌های پیمانکاری و رشد رقبای بخش خصوصی در این عرصه، پیمانکاران برای اینکه بتوانند زباله مناطق را از آن خود کنند، در رقابت با سایرین رقم‌های بالاتری را پیشنهاد می‌دهند. آنها پس از تصاحب مناطق برای اینکه توان پرداخت مبالغ ماهیانه به شهرداری را داشته باشند و به انباشت حداکثری سود برسند، از هر مسیری که هزینه‌های کمتری برای آنان داشته باشد، اقدام می‌کنند. در این میان کاهش هزینه‌های مرتبط با نیروی کار مهمترین عرصه برای تقویت سود بخش خصوصی است.

پیمانکاران برای انباشت سرمایه بیشتر، برخلاف آیین‌نامه‌های موجود (۲) مبنی بر عدم بکارگیری نیروهای اتباع و صغر سنی، به شیوه های غیرقانونی از نیروی کار ارزان قیمت مانند کودکان و کارگران افغانستانی استفاده می‌کنند؛ کارگرانی که زیست غیررسمی‌شان در ایران و قواعد تبعیض‌آمیز موجود آنان را خارج از شمول قانون کار و بیمه قرار می‌دهد و از آن جایی که در چنین شرایطی امکان اسکان رسمی نیز ندارند، در فضاهای غیر رسمی مانند گودها و گاراژهای حاشیه شهر مجبور به اسکان می‌شوند.

همسو با همدستی شهرداری و بخش خصوصی در تولید میدان اقتصاد غیررسمی زباله و غیررسمی‌سازی نیروی کار زباله‌گرد، شاهد عقب‌نشینی حکمروایی شهری از تعهدات و مسئولیت‌های گذشته‌اش هستیم. شهرداری که روزگاری متعهد به ارائه زیرساخت به پیمانکاران برای اسکان رسمی کارگران پسماند خشک بود، امروزه تدارک اسکان کارگری توسط پیمانکاران در مراکز بازیافت زباله را ممنوع اعلام کرده است. امری که به رشد قارچ‌گونه جغرافیای غیررسمی حول زباله دامن زده است.

در کنار این موارد، ضعف مکانیزم‌های نظارتی شهرداری و فساد گسترده (۳) در اجزای مختلف آن به استمرار غیررسمی‌سازی نیروی کار در میدان زباله یاری رسانده است. اگر قانون جامع مدیریت پسماند ١۵ سال پیش با ایده‌های تزریقی بانک جهانی برای دستیابی به بهبود سازوکار مدیریت و تفکیک پسماندهای شهری تصویب شد، تجربه امروز تهران نشان از نتایج کاملاً معکوس آن می‌دهد. برخلاف گزارش بانک جهانی که درگیری بخش خصوصی در مدیریت پسماند جامد در کشورهای در حال توسعه را حاکی از افزایش استانداردهای محیطی و بهداشتی و تنظیم‌بخشی به زباله‌گردی می‌دانست، ورود بخش خصوصی به این عرصه در شهر تهران، به افزایش فساد، کاهش استانداردهای محیطی- بهداشتی و رشد کارگران غیررسمی دامن زده است.

بنابراین مجموعه کردارهای حکمروایی شهری مانند تلاش برای ارتقاء رقابت‌پذیری مزایده مناطق در طول سالیان اخیر و افزایش تا ده برابر قیمت رقم مزایدات در سال گذشته، عقب‌نشینی از ارائه زیرساخت برای اسکان کارگری، ممنوعیت به‌کارگیری کارگران افغانستانی در این عرصه و نگاه کاسب‌کارسالارانه شهرداری و بخش خصوصی به زباله، شرایط امکان فعالیت غیر رسمی زباله‌گردهای افغانستانی را در شهر تهران فراهم کرده است. گروه‌هایی که امروزه بیش از ٩۵ درصد از کارگران زباله‌گرد شهر تهران را تشکیل می‌دهند.(۴)

برخی پژوهشگران شهری بر این امر اشاره می‌کنند که تضاد ذاتی میان منافع مبتنی بر سود بخش خصوصی و منافع مرتبط با رفاه اجتماعات وجود دارد و نقش حکومت شهری در این میان باید به‌عنوان تنظیم‌بخش این رابطه باشد. اما حکمروایی شهری در دهه‌های اخیر با نگاه صرفاً اقتصادی و بدون توجه به مسئولیت‌های اجتماعی خود عمل کرده است. در چنین زمینه‌ای، هر کردار مداخلاتی که امروزه بخواهد اقدامی راهگشا در جهت تغییر قواعد میدان زباله انجام دهد، بدون توجه به پیشینه اقتصاد سیاسی مدیریت پسماند در تهران و مناسبات حاکم بر حکمروایی هیبریدی شهری (۵) به سرانجام نخواهد رسید.

................................

پانوشت‌ها

(۱)مطابق ماده ۱۱۶ این برنامه، شهرداری موظف است در راستای تحقق حکمروایی خوب شهری و تبدیل شدن به یک نهاد اجتماعی، نسبت به اصلاح رویه‌ها و فرایندهای برنامه‌ریزی و مدیریت، تحول در نیروی انسانی و ساختار سازمانی با رویکردهای چابکسازی و کاهش تصدیگری اقدام کند. براین اساس طراحی مدل مدیریت کارفرمایی به جای مدل استقرار یافته تصدی‌گرایانه و تهیه برنامه عملیاتی برای برون‌سپاری فعالیت ها به منظور سپردن کلیه فعالیت های قابل واگذاری به بخش خصوصی (اعم از واسپاری، پیمانکاری، برون‌سپاری و خصوصی‌سازی) تا پایان سال اول برنامه (سال ۱۳۹۳) ضروری است.

(۲) مطابق با تبصره ۲ بند ۶-۵- پیمان عملیات تفکیک در مبداء و جمع آوری پسماندهای خشک، کارمندان و کارگران پیمانکار باید صرفاً ایرانی و دارای شناسنامه، کارت ملی, کارت معافیت یا پایان خدمت نظام وظیفه و کارت گواهی سلامت و سن مجاز اشتغال باشند (عدم صغر و کبر سنی- حداقل ۱۸ و حداکثر ۶۵ سال) باشند.

(۳)جهت مطالعه ابعاد گسترده فساد در شهرداری به سند راهبردی مبارزه با فساد در شهرداری تهران (۱۳۹۷) رجوع کنید.

(۴)براساس یافته‌های پژوهشی که توسط انجمن حمایت از کودکان در خرداد ۱۳۹۸ منتشر شد، حدود ۹۵.۵ درصد از زباله گردهای شهر تهران از استان هرات افغانستان هستند.

(۵)منظور از حکمروایی هیبریدی شهری الگویی از حکمروایی پیوندی در قالب شراکت شهرداری و بخش خصوصی است.

.......................................

برگرفته از:«میدان»

تاریخ: ۳۱ خرداد ۱۳۹۹

https://meidaan.com/archive/71130