فدرالیسم خوب است و یا بد؟

هوشنگ نورائی (ایوب حسین بر)

سالها قبل من مقاله ای در مورد فدرالیسنم در ایران نوشته بودم با آنکه خلصت پولورالیسم آن را برجسته کرده بودم ولی در آنزمان به ضععف های آن و انطباق آن باشرایط دقت نکرده بودم. حالا می خواهم موضوع را از جوانب متفاوتی مورد بحث قرار بدهم.

یک تعریف از فدرالیسم با دیدگاهی چند فرهنگی  از ویل کیملیکا ست  که می گوید «فدرالیسم بر یک سیستم سیاسی دلالت می کند که   تقسیم قدرت بین یک حکومت مرکزی و دو یا بیشر زیر واحد، مشخص شده بر اساس قلمرو، در قانون اساسی تایید شده است، بطوریکه که هریک از سطوح قدرت بر روی مسائل مشخصی داری اقتدار حکومتی هستند» ( به نقل از  کیل اسکات ص ۹۴)[1]. باید در نظر داشت که فدرالیسم هم یکی از اشکال عدم تمرکز است.  فدرالیسم شکل مشخصی از  تقسیم قدرت در ساختار قدرت سیاسی در درون یک کشور است ولی تنها شکل ممکن نیست. تقسیم قدرت فدرالی هم  اساسا خصلت ارضی دارد یعنی واحد های متشکله ‌تحت نام های متفاوتی،  مثل  ایالت، استان، اقلیم    و یا جمهوری و غیره،  بر اساس معیارهای مورد توافق قدرت مشخصی (یکسان و یا نایکسان) دارند  و در قدرت مرکزی ( فدرال)  هم شریک می شوند. و این نوع تقسیم قدرت در قانون اساسی بنحوی رسمیت پیدا می کند حتی اگر بخاطر حساسیت و کشمکش های بین موافقان و مخالفان از بکارگیری واژه فدرال در قانون اساسی خود داری بشود، مثلا آفریقای جنوبی، اندونزی و مالزی، اما عراق  که اکنون فدرل هست ولی مجلس سنا  در آن شکل نگرفته، و یا شکل هیبریدی از  فدرالیسم ، ترکیبی از فدرالیسم و  و یکپارچگی،  در  اسپانیا،  بریتانیا و ایتالیا .

مسائلی که  در مورد فدرالیسم به آن ها  توجه شود این است که  نه پروسه  شکل گیری و نه شیوه گزینش  مناطق  بعنوان واحد متشکله  و نه  میزان قدرت آنها و نه ارزش های تعیین کننده این تقسیم فدرت و نه نهادهای نمایندگی این قدرت های زیر ملت و نه نحوه حل اختلافات ببن آنها  در همه جا  یکسان نیست . پروسه  شکل گیری  گاه صلح آمیز و نتیجه  یک پروسه تاریخی  از گرد هم آئی واحد های مستقل است که بمنظور امنیت و توسعه با هم جمع می شوند و   آن را الگوی با هم جمع شدن (coming together )    می نامند و ایالات متحده آمریکا یک نمونه از آن هاست هرچند نه بطور کامل.  گاه  فدرالیسم از درون یک پروسه دشوار  و چه بسا پر مشاجره بیرون می آید در این حالت از الگوهای باهم نگهداشتن  (holding together) (شاید هندوستان )  و یا در مواردی نتیجه   جنگ و پاکسازی   درونی است که به الگوی روی هم گذاشتن putting together ) ) معروف است مثل سومالی٫ نیجریه و اتیوپی،  و  و یا  اغلب ترکیبی از آنها سخن رفته است.  این الگوها بیانگر اهداف  و شرایط سیاسی و اجتماعی متفاوتی است  که یک کشور را بسوی فدرالیسم برده اند. 

فدرالیسم در شرایط دموکراتیک،  به    تقسیم قدرت و یا  مشارکت وسیع تر  می انجامد،  تاحدودی می تواند بین حقوق شهرندی و حقوق جمعی توازن برقرار کند،  خطر " دیکتاتوری اکثریت" را تا حدودی مهار کند؛ و حقوق  دموکراتیک اقلیت ها  را در شکل قومی، فرهنگی  و یا  منطفه ای   تا میزانی  تضمین  کند.  از این جهت  می توان گفت  خوب است.  اما  این ها   ارزش گذاری های کلی است   ولی  جهانشمول و غیر تاریخی نیستند.  

 از زاویه  تاریخی  هم فدرالیسم همیشه یک ایده آل  نبوده است. در پروسه های ملت سازی دوران روشنگری، تمرکز و استاندارد سازی در فرهنگ و زبان و آموزش و دستگاه بروکراسی  حتی اقتصاد،  اساس سیاست  بر علیه ارززش های پراکنده و حاشیه ای  دوران  فئو دالیسم بود. متمرکز سازی در آندوران بعنوان  نیروی محرکه پیشرفت و گسترش سرمایه داری و مدرنیزاسیون دیده  می شد و از زوایای متفاوتی در میان اندیشمندان بدون مخالفت جدی پذیرفته شده  بود. تنها در شرایطی که دولت ها و یا  ایالاتی  با سوابق طولانی،  حداقل از نظر درونی در شکل نسبتا متمرکز سیاسی   وجو د داشتند،  توانستند با توافقاتی  بر روی  خود مختاری خود در یک ساختار فدرالی گسترده و جدید بعنوان یک دولت-ملت  دوام بیاورند.

ولی در شرایط کنونی، دوران جهانی شدن و سرعت حیرت آور تحولات، و پیدایش پروسه های پیچیده و متضاد همگرائی و واگرائی؛ و نیز   روند رشد شتابان بی اعتمادی گسترده نسبت تمرکز قدرت و اتوریته در دولت های بزرگ، تمرکز زدائی در تمام جهان بصورت یک نیروی  پرقدرت  در آمده  است. ولی  فدرالیسم  همزیستی بین  حقوق یونیورسال  شهر وندی  را با  حقوق خاص جمعیت های کمونیتی واحد های  فدرال  ممکن است  دشوار تر کند.^[2]     خطر تقویت  مرز کشی های غلیظ و تشنج زا  و  در مناطق عقب افتاده تداوم عقب ماندگی  و ناموزونی در توسعه، هم یکی دیگر  از نگرانی هائی هستند که در ساختار قدرت  فدرالی نباید نادیده گرفته شوند.

قبل از هرچیزی باید بدانیم که در سیستم فدرال مورد نظر،   واحد های فدرال ، تحت هر عنوانی که پذیرفته شوند     بر چه اساس و معیارهائی  تعیین  می شوند و چه اختیاراتی دارند؟ تعریف جایگاه شهروندی چه  در رابطه با اعضای  واحد های فدرال وجه دولت مرکزی  کجا قرار می گیرد وکدام یک  و  در چه حوزه هایی مقدم است و یا نیست. آیا وفاداری و یا شهروندی  دوگانه ملی و برابر بین مرکز و منطقه (ملت /قوم/زیر ملت) ممکن است؟  

  دو نوع فدرالیسم: لازم است بین فدرالیسم مبتنی بر تقسیم بندی های هویتی  قومی/ ملی ، فرهنگی و یا دینی  و  فدرالیسم مبتنی بر پذیرش تقاطع قومی-فرهنگی و دینی  صرفا منطقه ای  یا جغرافیائی تمایز قائل شد. هر چند قدرالیسم در همه  حالات بر تقسیم بندی  سرزمینی تکیه دارد . فدرالیسم مبتنی بر قومیت ( یا دین، زبان، فرهنگ) با توجه به تعریف و غلیظ سازی مرز های هویتی  و جغرافیائی  می تواند  مشاحره انگیز باشد هر چند با مدیریت درست و اتکا به نهادهای رشدیافته دموکراتیک ، مثل بلژیک، و یا بشکل نرم تری اسکاتلند و ولز در بریتانیا  و مورد کبک در کانادا (البته در کانادا کبک  تنها یکی از استانها در میان ۱۰ استان و ۳ قلمرو دیگر است) ، تشنجات بطور جدی مهار شده اند و در خود آن استانها و مناطق ناسیونالیسم منطقه ای هم وسیعا پلورالیستی، لیبرال و حتی در مواردی تمایل به سوسیالیسم است(مثلا در اسکاتلند و ولز در بریتانیا). در هندوستان ایالت   کرالا (از میان ۲۸ ایالت و ۸ منقه یونیون)  در یک ائتلاف بوسیله کمونیست ها اداره می شود .  

دوعامل تاریخی وجمعیتی مناقشات مبتنی برهویت های قومی و... را  می تواند پر دوام و بشدت خصمانه کند .  چنین  تشنجاتی  می تواند مبنای سیاست   ناسیونالیست های قومی...   و یا حتی گاه محلی گرایان برای  جدا شدن قرار بگیرد  چون فدرالیسم هم از نظر آنها    ( منظور ناسونالیست ها قومی)  اغلب  موضوعی تاکتیکی  است که نباید مانع حقوق استراتژيک آنان  در تحقق حاکمیت مستقل  "ملی" قرار بگیرد.  وقتی دغدغه ها روی حفظ هویت دینی، قومی، فرهنگی   و همینطور مشاجره بر سر تعیین وکنترل مرز های حغرافیائئ  و بر روی  خصومت نسبت به آمیزش اجنماعی و فرهنگی   متمرکز شود ، توجه به توسعه اقتصادی هم به حاشیه رانده میشود.

تاکید روی خالص سازی های قومی( و همینطور فرهنگی ، زبانی،دینی، قبیله ای)  و تاکید روی سنت های گاها  بازدارنده  برای ایجاد تمایز در یک واحد عضو فذراسیون، بنوبت خود  می تواند  از درون موجب  نفی ارزش های دموکراتیک،  تبعیض و طرد  اقلیت های قومی کوچکتر  ( زبانی، فرهنگی، دینی و قومی)  بشود‌، بویژه در شرایطی   که در اثر مهاجرت های داخلی و خارجی،  عمدتا در مناطق شهری خلوص قومی و فرهنگی از میان رفته است .  و چنانچه در همان چهارچوب واحد فدراسیون قومی ، اقوام متمایزکوچکتری باشند که از تمرکز سرزمینی  (اکثریت در یک منطقه حتی کوچک) برخودارباشند  و یا برخوردار بشوند بر این اساس که تخت فشار و مورد تبعیض قرار می گیرند، خواهان برسمیت شناسی خود  بعنوان واحد خاص و برابر و یا حتی جدائی بشوند.  در چنان حالاتی  ممکن است دولت های مسلطـ مرکزی و یا واحدهای دیگرفدراسیون  (و یا دولت های خارجی ذینفع) نیز با جانب گیری خود نسبت به این یا آن قوم مورد مشاجره، درگیریـها را تشدید کنند.  در آنصورت ممکن است  یک دولت مرکزی   کلا بسوی  لغو و یا تضعیف فدرالیسم حرکت کند و یا با فزایش واحد های بیشتر،  واحد های متکی به قوم و فرهنگ را تضعیف و یا از میان بردارد.

نکته دیگری که باید در نظر داشت،  ذهنی بودن مقوله ملت است.  از آنجا که   " ملت" مقوله ای ذهنی است در شرایط بحرانی   مناطق خودمختار غیر قومی هم   امکان دارد، هرچند باحتمال کمتر،   با دید "ملی" گرایانه و یامحلی گرایانه (که ممکن است این دو یک تعریف بخود بگیرند)   در چنان مسیر پرتشنجی  بروند.  تعریف استالینی از ملت،که مورد قبول  بسیاری  م.ل های سنتی  و همینطور  ناسیونالیت ها قرار گرفته است، اساسا تعریفی اتنیکی - سرزمینی است  و در واقع  همان جوهر اتنو است که بطور ناگزیری در عصر تحول فئودالیسم به سرمایه داری از قوه بفعل  در می آید. در هسته آن همان هویت سازی خالص گرایانه هست مگر آنکه از بیرون یک دولت آنها را بزور کنترل کند  . البته باحتمال زیاد در یک سیستم تک حزبی و ستاد تصمیم گیری واحد با تکیه به زور و نفی مشارکت، حتی با وجود صحبت از حق تعیین سرنوشت ملی در قانون اساسی، عمق بحران مخفی بماند . چون در واقعیت ملت ها بر اساس همان مرز های  اتنیکی-سرزمینی برسمیت شناخته شده  اند  که  با ارزش های سوسیالیستی و دموکراتیک  در تضاد می افتند. سرکوبهای گسترده، کوچ دادن های اجباری، کنترل شدید مرزهای داخلی از جهتی ناشی از چنان تضادهایی است. از زاویه کنترل تک حزبی اتحاد جماهیر شوروی،  یوگسلاوی، چکسلواکی و حتی اتیوپی امروزی در این مورد مثال های روشنی هستد. 

    در اتحاد جماهیر شوروی که تنوعات قومی و ملی و زبانی زیاد بود،  لنین باتوجه به حساسیتی که داشت بشدت بر علیه فدرالیسم بود و  از سانترالیسم  دموکراتیک دفاع می کردهرچند بعدا در عمل نوعی فدرلیسم محدود اداری - منطقه ای در شوروی پذیرفته شد. ولی ساختار بسیار متمرکز حزبی - دولتی  مغایر با تصمیم گیری اساسی در درون جمهوری ها (در واقع واخذ های ملی۰ اتنیک) بود. [3]تمرکز بسیار نیرومند (از همه مهمتر بر اساس برنامه ها ی بشدت متمرکز چند ساله اقتصادی) که از جانب مردسالاران کمیته مرکزی و یا پولیتبورو  حزب تعیین می شد   عملا حق تعیین سرنوشت ملتها/جمهوری ها  را محدود و یا به یک  عبارت بیمعنی تبدیل کرده بود.  

فدرالیسم منطقه ای  مشکل کمتری  با تعریف حق یونیورسال شهروندی و در هم آمیزی مرز های جغرافیاس و قومی و فرهنگی دارد ولی در شرایط نبود و رشد نهادهای دموکراتیک مدنی و سیاسی کماکان امکان تشنج  بر سر تقسیم  منابع وجود دارد.  

 درسطح جهانی هم بندرت دولت های فدرال ، تقسیم بندی های قومی را بعنوان مبنای ساختار دولت پذیرفته اند و هر جا پذیرفته اند و یا تحمیل شده وارد مشاجرات گسترده و گاه درگیری های خونین مرزی شده اند. مثالهای روشن اتیوپی، سودان، جنوبی، نپال و تا حدودی ـپاکستان هستند (هرچند پاکستان هم به چنان خالص سازی قومی نزدیک نشده است). فدرالیسم در آلمان، آمریکا، استرالیا و حتی تا حدود زیادی هند و همین طور کانادا (بجز  مورد کبک) خصلت چند فرهنگی- منطقه ای دارند. چند فرهنگی بمعنی جداسازی و مرزکشی بین فرهنگ ها نیست بلکه بمعنی همزیستی و امتزاج بین آنهاست. بمنظور استفاده از تجربیات جهانی در زیر به بعضی از تجربیات  در کشورهای آفریقا می پردازم.
 

 نگاهی به بعضی تجربیات: فدرالیسم در آفریقا

مسلما شرایط کشورها از جهات تاریخی، تنوعات قومی و فرهنگی،  توسعه و بهره مندی اقتصادی و نیز رشد نهادهای دموکراتیک و مشارکتی  و اهدافی که برای توزیع قدرت (بویژه در شکل فدرالیسم) مطرح می شود ، چه از بالا و چه از پایین،  یکسان نیست ولی با وجود این درس گیری از تجربیات همدیگر بسیار اساسی است.  من در زیر از تحقیقات ارزشمند  بیزونه یمینو[4] ازبازسازی دولت و فدرالیسم در أفریقا  که در  مجله فدرالیسم جلد ۵۴، شمار یک زمستان ۲۰۲۴ منتشر شد استفاده می کنم .  بنظرم  این تحقیق به تعمیق  دیدگاه ما در مورد فدرالیسم در ایران کمک می کنند. با آنکه نویسنده به همه قاره می پردازد ولی بر روی ۵ دولت فدرال مهم در آفریقا تکیه می کند:  اتیوپی، نیجریه، آفریقای جنوبی، سومالی و سودان جنوبی. ولی تنها نیجریه، سومالی و اتیوپی در قانون اساسی خود را فدرال می نامند. علاو بر اینها  بعضی از کشورهای دیگر آفریقا  همچون غنا و کنیا هم به تقسیم قدرت پرداخته اند.

 در پروسه اولیه استعمار زدائی بین سالهای ۱۹۶۰ تا ۱۹۷۰ شوق به فدرالیسم از زاویه توسعه اقتصادی بالا بود بطوریکه چندین حکومت فدرال بوجود آمدند ولی عمر کوتاهی داشتند مثل فدراسیون آفریقای مرکزی (۱۹۵۳- ۱۹۶۳)، فدراسیون  سنگامبیا (۱۹۸۲-۱۹۸۹) ماجینبو کنیا (۱۹۶۳- ۱۹۶۴)، فدراسیون مالی (۱۹۵۹-۱۹۶۰)، فدراسیون اتیوپی- اریتره (۱۹۵۲-۱۹۶۲)، و کامرون فدرال (۱۹۶۱-۱۹۷۲). همه این فدراسیونها به شکست انجامید بطوری که بعضی آفریقا را گورستان فدراسیون ها نامیدند. پروسه بعدی فدراسیون سازی اساسا بمنظور حفظ یکپارچگی کشورها و کاهش تشنجات بود و توسعه و رفاه اقتصادی در هسته اهداف نبود.

نمونه مشکلات فذراسیون سازی  تنها در رابطه با بیافرا در نیجریه‌ ، ارومو در اتیوپی   و گوازولوـ ناتال در آفریقای جنوبی محدود نبوده است.  مشکلات در این مورد که از میان  تقاضا های زیاد  و اغلب رو به افزایش برای اعطای موقعیت واحد فدرال چه گروهی مستحق است و یا نیست. دوم رابطه هماهنگی درون قومی و دولت سازی و سوم هم اینکه وقتی به یک اقلیت ملی/قومی خود مختاری اعطا می شود به پیدایش زیر ملت  های دیگری می انجامد که خواهان موقعیت مشابهی می شوند. چهارم این نگرانی که اگر بین هویت و مرزهای منطقه ای همپوشانی باشد ممکن است جدائی طلبی را شعله ور کند. 

اکنون هم در فدراسیون های موجود تعداد واحد های متشکه با توجه به تشنجات بالا و پائین می رفته است. با استفاده از مکانیزم تنوعات دموکراسی (وی-دم) نویسنده به این نتیجه می رسد که  فدرالیسم در حفظ تمامیت ارضی این کشورها موفق بوده است ولی از نظر کاهش سطح تشنجات داخلی موفق نبوده است.

فدراسیون  اولیه اتیوپی-اریتره با شکست موداحه شد و اریترا از آن جدا شد. در جنگهای داخلی سالهای ۷۴-۹۱ خودمختاری بر اساس هویت و درک قومی-عینی استالینی از مسئله ملیت ها اهمیت یافت و با سرنگونی حکومت کمونیستی درگ در اتیوپی،  فدرالیسم،  با درج حق تعیین سرنوشت ملتها تا سرحد جدائی در قانون اساسی، پذیرفته  شد. این قانون  از فروپاشی کشور جلوگیری کرد اما آنچه حق تعیین سرنوشت را بعبارتی توخالی تبدیل می کرد سلطه تک حزبی در کشور بود (همین وضع تا حدود زیادی در اتحاد جماهیر شوروی و جود داشت چون در آنجا هم ساختار سیاسی مبتنی به تک حزبی و برنامه ریزی های چند ساله متمرکز سراسری عدم تمرکز و یا فدرالیسم را از معنی واقعی تهی می کرد) که عملا بر اساس سلطه باصطلاح ملیت های مسلط و قدرتمند تصمیم گیری می کرد.

در اتیوپی ۸۰ ملت، ملیت و خلق( ان ان پی)، که تفاوت زبانی معیار  تعیین آنها بوده است، وجود دارد  که طبق قانون داری حق تعیین سرنوشت هستند. بر اساس قا نون اساسی ۱۹۹۵ تنها  ۹ منطقه بعنوان واحدهای متشکله دولت فدرال پذیرفته شدند ولی در پروسه فدرالی شدن گروههای بیشتری از آن ۸۰ گروه خواهان واحد خودمختار در دولت فدرال بودند و بین سالهای  ۲۰۱۹ تا ۲۰۲۲ دو  واحد  و بدنبال آن واحد دیگری بر آنها اضافه شد که  به  ۱۲ واحد رسیدند. در همان حال دهها گروه قومی دیگر خواهان موقعیت مشابهی بودند ولی سرکوب شدند و این وضع به تشنج دامن زد  چون این گروهها عملا به مستحق و غیرمستحق تقسیم شده اند. عملا ساختار فددرال مبتی بر هویت ملی یا قومی در اتیوپی تا حدودی در حفظ یکپارچگی موفق بوده و جنبش های جدائی طلب همچون جبهه رهایی بخش اورومو و قبلا جنبش  جبهه  رهاییبخش مردم تگرای را متزلزل کرد ولی در مهار کردن تشنجات و نابرابری در تقسیم قدرت  ناموفق ماند.  قبل از پذیرش فدرالیسم در آموزش تنها زبان أمهریک رایح بود ولی بعدا بیش از ۵۱ زبان در آموزش بکار گرفته شدند. اختیار قانون خاص محلی بجز در مورد مالیات وجود دارد ولی از نظر نمایندگی در مجلس اعلا خصوصیتی نامتقارن دارد.

نیجریه کشور مهم دیگری است که تقسیمات بر مبنای قوم، جغرافیا و دین با هم تلاقی می کنند. شمال و جنوب، مسلمان و مسیحی، اقوام قدرتمند سه گانه هوسا فولانی در شمال غربی، یوروبا  در جنوب غربی و ایگبو در جنوب شرقی      که در ابتدا تنها واحدهای متشکه  و مسلط   قدراسیون بودند و دیگر اقوام کوچکتر. در نیجریه هم با پذیرفتن فدرالیسم  جنبش استقلال طلب بیافرا متزلزل شد. در نیجریه با توجه به متقارن بودن تقسیم قدرت و نمایندگی در مجلس اعلا اختیار قانون خاص محلی هم وجود دارد.  از این جهت  انطباق هویت با مرزهای جغرافیائی در بعضی از  واحد ها  به هویت دینی تحقق بخشیده که در آنها حتی شریعت اسلامی قانونی و به اجرا در می آید .  با آنکه قصاص هم در قانون این واحد های اسلامی  هست ولی بخاطر تصمیم نهائئ در دولت فدرال قادر به احرای آن نبوده اند. (از این جهت آچه در اندونزی و در موردی حاکمیت متحده مجلس عمل برهبری جمعیت علمای پاکستان در ایالت خیبر و پختونخواه پاکستان در اوایل سالهای ۲۰۰۰، قابل مقایسه اند ).

در آفریقای جنوبی   ۹ واحد وجود دارد.  بخاطر مصالحه بین مخالفان و موافقان  از واژه فدرالیسم در قانون اساسی استقاده نمی شود. در این کشور  عمدا از ایجاد مرزکشی بر اساس هویت خود داری شده است. هرچند در مورد  کوازولو ناتال، کیپ شرقی و شمال غرب هویت با مرزهای ایالتی تطبیق می کنند بطوریکه دو سوم جمعیت در آنها با یک زبان صحبت می کنند. در آفریقای جنوبی یک  واحد که دارای اختیار ویژه محلی باشد وجود ندارد و از نظر نمایندگی در مجلس اعلا از ساختاری متقارن برخوردار است.

سومالی دارای ۶ واحد است که براساس ساختار های قبیله ای شکل گرفته اند. برای جلوگیری از فروپاشی  این واحد ها با هم جمع شده اند. در فرهنگ و زبان و مذهب تفاوتی اساسی در میان واحدها وجود ندارد هرچند  در حوزه نفوذ قدرت های استعماری متفاوتی  همچون بریتانیا، ایتالیا و فرانسه بوده اند  و از نظز قانونی هم تقسیم بندی قبیله ای مطرح نشده است. سومالی لند که  (تحت سلطه انگلیس بوده است)از اوایل سالهای ۱۹۹۰ خود را مستقل می داند.  ولی  از چانب سازمان ملل و کشورهای دیگر برسمیت شناخته نمی شود. در ایالات قبایل متعدد کوچکتر هم هستند ولی قبایل بزرگ و عمده حکم می رانند. از نظر نمایندگیدر محلس اعلا متقارن است ولی اختیار در قانون محلی ناروشن است

سودان جنوبی  کشور جدیدی است که پس از درگیزی خونین در سال ۲۰۱۱ به استقلال رسید و ساختاری فدرال را پذیرفت.  در زمان پیدایش و در حال حاضر ۱۰ واحد در سیستم فذرال وجود دارد ولی با توچه به کشمکش های خونین  قومی  عمدتا بین دینکا و نوئر در سال ۲۰۱۵، سالوا کییر ازقوم  دینکا (۳۶ درصد جمعیت) بمنظور تحکیم سلطه خود و کنترل بیشتر بر مناطق نفتی تعداد واحدها را به ۲۸ و در سال ۲۰۱۷ به ۳۲ رساند. این تقشیم بندی با مخالفت جنبش آزادیبحش مردم سودان برهبری ریک ماچر از قوم نوئر (۱۶ درضد جمعیت)  قرار گرفت چون قذرت آنها را تضعیف می کرد. پس از این کشمکش ها، تعداد  واحد ها به صورت اول برگشت. فدرالیسم در سودان جنوبی از جهت تقارن و یا عدم تقارن و نیز اختیار قانون محلی هم ناروشن است. اخیرا اکونومیست شماره ۱۵ مارس ۲۰۲۵  تحت عنوان "سودان جنوبی: جنگ داخلی دیگری؟"  نوشت که از زمان  استقلال سودان جنوبی بطور مکرر وارد جنگهای  داخلی شده  و آتش بس ها کم دوام و موقتی بوده  و جوبا پایتخت کشور،  صحنه کشتارهای قومی و غارت بوده است.  طی این جنگها بیش از  ۴۰۰ هزار نفر  کشته شده اند.

تجربه فدرالیسم در آفریقا چه بصورت قانونی از فدرال نام برده باشند و چه نام نبرده اند از بعضی جهات مثل حفظ وحدت ارضی موفق ولی از جهت مهار کردن تشنجات درونی و توسعه اغلب  ، البته بدرجات متفاوتی، موفقیت نداشته اند.   تقاضا برای داشتن خود مختاری فدرالی در همه کشور ها در درون واحدهای برسمیت شناخته شده  هم بالارفته است و در مواردی به ایجاد واحدهای فدرال بیشتر و گاه سرکوب أنها انجامیده است. فدرالیسم هم ضرورتا به تعمیق دموکراسی در خیلی از این کشورها نینجامیده است. ایحاد واحد فدرال بر اساس هویت قومی، دینی و یا فرهنگی و زبانی اساسا مشکل زا تلقی شده است هرچند این انطباق گاه با خصلتی منطقه ای اتفاق افتاده است. در سومالی تقسیم بندی های عمدتا قبیله ای و نه قومی-فرهنگی اساسی بوده است ولی در اتیوپی اساس روی تقسیم بندی  قومیت/ملیت زبانی از بالا (بدین معنی که بسیاری از این واحدها و یا زیر واحدها  از پایین به این سیاست هویتی تمایلی نداشته اند)  بوده است . ولی اتیوپی با وجود موفقیت در حفظ تمامیت ارضی (بعد از شکست در حفظ اریتره) تشنحات درونی در آن بالابوده است .

نتیجه گیری  و  مسئله  ایران

از این جهات تجربیات آفریقا درس های زیادی برای تقسیم قدرت در ساختار سیاسی  ایران هم دارد، هر چند در ایران ارزش ها و شکل گیری پروسه های دموکراتیک در حل و مدیریت چنین مسائلی  از بعضی کشورهای آفریقائی بسیار ضعیف تر است.  

در کشورهای که سنت و نهادهای دموکراتیک سیاسی و مدنی  چه در مرکز  ( فدرال)  و  چه در واحد های قومی رشد نکرده و ریشه ندوانده اند، با ایحاد فدرالیسم مبتنی برهویت قومی یا فرهنگی-زبانی و یا دینی،   امکان منجمد سازی  این نوع  هویت ها قومی  و ایجاد تشنج بسیار بالاست. در ایران در هیچ جا  چنین نهادهائی رشد نکرده اند و فدرالیسم مبتنی بر قومیت  باحتمال بسیار زیاد شکاف ها را عمیق و تمام سیستم سیاسی را بشدت دچار بحران خواهد  کرد.  اما در شرایط دموکراتیک و رشد  نهادهای مدنی و  احزاب  منطقه ای  وسراسری سوسیالیستی و یا لیبرال اجتماعی   که بر برابری و رفع تبعیض تکیه کنند میتوان  ازشدت تشنج کاسته شود  و تا میزانی  تمایلات ناسیونالیستی خالص گرایانه قومی در شکل مسلط و مغلوب خود مهار شود . 

در تقسم قدرت چنین تعادلی را می توان از طریق  ترکیب گسترده فدرالیسم منطقه ای (که گاه منطقه قومی هم با آن همپوشانی می کند) فراهم  کرد . این بدین معناست  که  ایجاد واحدهای متعدد و  نسبتا کوچک و  برابر و دادن قدرت کافی به   شوراهای شهری و منطقه ای لازم است تا در چهارچوب های کلی محافظت از حقوق شهروندی بتوانند خود مختاری  را به پائین ترین  سطوح جامعه برسانند. 

تاکید گرایشات ناسیونالیسم قومی مغلوب  اساسا در جهت نفی فدرالیسم منطقه ای چند فرهنگی   است(ناسیونالیسم غالب یا شونیسم  ممکن است مخالف هر نوع فدرالیسم یا تقسیم قدرت باشد ). ناسیونالیسم مغلوب، از نظر تاکتیکی،  حتی اگر ازابتدا بر جدائی تکیه نکند، ولی  این شیوه نگرش از ابتدا زمینه را برای تقسیم بندی قومی و نفی هویت عام و برابر  شهروندی و کاشتن تخم بحران  درگیری قومی فراهم می کند. البته این یک سرنوشت نیست ولی  گریز از تلاطم و یا مدیریت درست تلاطم ها نیازمند رشد گسترده نهادهای دموکراتیک و مدنی از یکسو و نیرومند بودن احزاب و فرهنگ های غیر ناسیونالیستی   است که  بتوانند از رشد و گسترش شکاف های اجتماعی و اقتصادی جلوگیری کنند.

واحد های فدرالیسم مبتنی بر هویت های سیاسی  قومی، فرهنگی ، زبانی، دینی اگر از قبل  دارای نهادهای قدرتمند دموکراتیک و زیر ساخت های اقتصادی توسعه یافته و متعهد به حقوق یونیورسال شهروندی  (در داخل واحد و خارح از آن) نباشند امکان دارد در آنها دغدغه های حفظ مرزهای هویتی که در بالا ذکر شد بحدی رشد کند  که توسعه اقتصادی و رفاه عمومی  به امری بی اهمیت و دست چندم سقوط کند. 

از همین رو باید دقت کرد که برای ایجاد وحدت،  عدم تمرکز و  خود مختاری اشکال واحدی وجود ندارد،   واشکال  هیبرید  (مثل دولوسیون) هم هستند که بین تمرکز  و فدرالیسم، با توجه به شرایط خاص، تعادل ایجاد می کنند. اما در تمام این حالات یک راه حل ساده وبدون درد سر وجود ندارد. 

بنابر این در ایران هم با توجه به اینکه:   

- حاکمیت استبدادی و توتالیتاریستی که عمدتا دارای خصلتی قومی بوده، اقوام کوچکتر  را طرد کرده و به حاشیه رانده است

- این وضع یک مانع اساسی در پیدایش و رشد نهادهای دموکراتیک و مستقل  شده و شکل گیری ملی گرائی مبتنی برحق شهروندی را سد کرده  است،.

- در واکنش به این شرایط و نیز شرایط جهانی است که هویت های قومی، زبانی و دینی در میان اقلیت های طرد شده و مورد تبعیض بشدت  رشد کرده است. و از این جهت تضاد های مبتنی بر هویت های غالب و مغلوب  به پیدایش بحران های جدی   انجامیده  است. از یکسو  منجر به تاکید بر روی یکپارچگی مطلق و متمرکز سنتی از جانب قومیت حاکم و از سوی دیگر بر جدایی مطلق برای حفظ هویت های قومی و مذهبی و فرهنگی  سرکوب شده گشته است.

- در فضائی که هیچ هدفی فراتر از حفظ هویت مهر و موم شده، در شکل غالب و یا مغلوب، عمل نکند، عملا صحبت از رفاه و توسعه اقتصادی وگسترش نهاد ها و ارزش های برابری طلبانه و دموکراتیک در جامعه طبقاتی بی معنی و یا  بحاشیه رانده می شود.

-  و همینطور بر این اساس که تقسیم بندی های هویتی  فومی/ملی/زبانی/محلی/قبیله ای/دینی هم  مبنای  ذهنی دارد و نتیجه تضادها و کشمکش ها در شرایط خاص است ، هیج مبنای تعیین کننده عینی و از قبل موجود، وچود ندارد تا مرزهای خاص آن ها  را هم   بهم نزند ومرزهای ذهنی دیگری ایجاد نکند 

- از زاویه حهانی،   روح زمان که با عصر سیال و ریسک اجتماعی توصیف می شود بطور همزمان همگرائی و واگرائی را در خود جمع کرده است و از این زاویه تعادل ببن  مرکز و پیرامون در داخل بمعنی تقسیم قدرت و درجه ای از ملی زدائی سنتی و در همان حال انطباق پذیری بمراتب بیشتر با ارزش ها و نیازهای ماورای ملی است

با توجه به تضاد های نهفته در درک قومی از ملت، تقسیم بندی ها فدرالی  بر اساساس هویت هائی که در بالا توضیح دادیم نمی تواند مشکلات را حل کند. اولا قومیت گرائی وجودش را در خالص گرائی و ترسیم مداوم مرز قومی می داند. و وقتی در اثر تحولات اقتصادی و اجتماعی بین شکل و محتوا تضاد ایجاد میشود، حفظ مرز قومی متمایل است محتوا با آن همخوانی داشته باشد ولی در واقعیت ندارد و نمی تواند داشته باشد.

تضاد دیگر مرز جغرافیائی است. ملت قومی نمی تواند از ترسیم مرز های جغرافیائی نسبتا روشن و سخت سرزمینی با تکیه به تاریخ ( واقعی و یا خیالی)  و جمعیت باصطلاح خودی بگذرد و باز هم با توجه به تحولات تاریخی و مداوم چنین خط کشی سختی تقریبا غیر ممکن می شود.  بنابر این جائی که گفته شود با تکیه بدرک قومی از ملت فدرالیسم برقرار  شود   باحتمال بسیار زیاد  مناقشات مداوم بر سر مناطق تاریخی و مرز های جغرافیائی  رشد می کنند  تا خلوص  ذهنی و یا تسلطـ قومی حفظ شود ودر چنان حالتی  رشد اقتصادی  و رفاه همگانی و حتی رشد و تعمیق  ارزش های دموکراتیک به حاشیه رانده می شوند.

 با چنین درکی، هرچند نیاز به تمرکز زدایی در ساختار قدرت سیاسی یک  راه حل معقول و لازم است. اما با توجه به تشنحات و دشواری های مرتبط با مرزکشی در ارزش های  قومی، فرهنگی  و انطباق آنها با مرزکشی های جغرافیائی لازم است اساس فدرالیسم و یا دولوسیون و یا هرشکل دیگری از خودمختاری  در ایران نه برتقسیم بندی های هویتی بلکه براساس تقسیم بندی های جغرافیائی (مثلا بر اساس استانهای موجود و یا ترکیب و تقسیم دموکراتیک بعضی استانها صورت بگیرد) صورت بگیرد. البته انطباق تصادفی  مرزهای جغرافیایی با مناطقی با اکثریت جمعیت قومی/ زبانی و مذهبی لازم است پذیرفته شود.  به هر واحد/استان / ایالت/ اختیارات قانونی مساوی و نسبتا گسترده، اداری، آموزشی (مثلا تعیین زبانهای ارتباطی و آموزشی   در کنار زبان همگانی سراسری)  انتظام داخلی  وحتی تا میزانی قضائی و اقتصادی و مالیاتی با حفظ حقوق یونیورسال و برابر  شهروندی (ملی و محلی)، داده شود. علاوه بر توجه به پارلمانهای منطقه ای، با گسترش جامعه مدنی در اشکال متفاوت آن، منجمله اتحادیه ها و سارمان های زنان،   دادن قدرت نسبتا وسیع به شوراهای شهری و روستائی می توان از نزدیک به نیازهای مردم ٫ مثلا نیازهای فرهنگی٫ زبانی، محیط زیستی و امنیتی، پاسخ داد منابع ایجاد تبعیض را از میان برد.  و این راهم باید در نظر داشت که بدون رشد و تعهد به نهادها و ارزش های دموکراتیک و عقب راندن دستگاههای اقتدار گرای سیاسی،  تقسیم قدرت، با هر نامی که از آن یاد شود،  از معنی واقعی تهی  می شود. آنچه گفته شد  یک راه حل مشخص در تحقق حق تعیین سرنوشت مردم برای  ساختن  وحدت و رسیدن به حقوق شهروندی از پایین در جهت رفع تبعیض و نابرابری  است.

 لندن-اکتبر  ۲۰۲۵